試論節能減排背景下的排污權交易制度研究

論文摘要 隨著(zhù)我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，如何避免環(huán)境惡化有效節能減排，促進(jìn)經(jīng)濟良性增長(cháng)，已成為政府和社會(huì )公眾日益關(guān)注的課題。本文浙江省紹興市為例，對其排污權交易制度體做了深入的分析和闡述，著(zhù)重介紹了如何將排污權交易制度引入到市場(chǎng)運行機制中，在政府的宏觀(guān)指導和調控下，依靠行政和市場(chǎng)雙重動(dòng)作手段，來(lái)解決日益嚴重的環(huán)境問(wèn)題，以此促進(jìn)排污權交易制度發(fā)展，對于我國從制度上構建節能減排長(cháng)效機制具有重要的指導作用。

論文關(guān)鍵詞 節能減排 排污權交易 研究

排污權交易是控制環(huán)境污染的一種新的市場(chǎng)措施，在節能減排中有重要的應用價(jià)值。排污權交易是指在污染物處理總值處理可控的指標范圍內，通過(guò)市場(chǎng)手段的調整和運作并從法律、激層面建立有法可行的污染物排放制度。在政府和市場(chǎng)雙重運作機制下，將排污權利作為一種特殊的買(mǎi)賣(mài)商品投放到市場(chǎng)當中去，以此來(lái)對污染物排放進(jìn)行控制，從而達到污染物排放量，達到改善和保護環(huán)境的目標。

一、排污權交易制度概述

（一）排污權交易制度的起源 世界上最早的排污權交易發(fā)源于美國。上個(gè)世紀的五十年代至七十年代期間是資本主義經(jīng)濟發(fā)展的黃金時(shí)期，經(jīng)濟飛速發(fā)展，人們生活的提高也帶來(lái)了環(huán)境的日益惡化，面對工業(yè)二氧化硫污染問(wèn)題，西方資本主義國家開(kāi)始考慮節能排污問(wèn)題，上個(gè)世紀六十年代末期，美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯對此提出了著(zhù)名的排污權交易理論。美國聯(lián)邦環(huán)境保護局為了解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者之間的矛盾問(wèn)題，出臺《清潔空氣法》，《清潔空氣法》中在明確空氣質(zhì)量目標時(shí)的同時(shí)也提出排污權交易的設想，并引用了“排放減少信用”概念，這是排污權交易設想第一次提出，也僅僅處于概念設想階段。從1977年開(kāi)始，美國以“排放減少信用”為中心先后制定了包括：補償政策、泡泡政策、節余政策、銀行政策等在內的排污權交易計劃。1986年，美國聯(lián)邦環(huán)境保護局又擴大了政策范圍，允許排污削減量的相互轉讓和交換，這為各工廠(chǎng)和企業(yè)在如何進(jìn)行費用最小的污染削減方面提供了巨大空間。隨后，德國、英國等西方國家也相繼效仿實(shí)行了排污權交易制度。 （二）排污權交易制度的主要特點(diǎn) 排污交易制度作為一項改善和保護環(huán)境的經(jīng)濟手段，不僅可以將排污費用納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，改善企業(yè)排污、控污的相關(guān)技術(shù)，還可以通過(guò)調整污染物排放的總量控制計劃來(lái)實(shí)現對排放污染物政府宏觀(guān)調控的目的，這樣，即能夠降低管理成本，又能夠有效地調和日益擴大的社會(huì )生產(chǎn)和有限的環(huán)境容量資源之間的矛盾。排污權交易制度主要有以下幾個(gè)方面的特征： 一是污染治理成本小。通常情況下，排污、控污使用成本較低的企業(yè)會(huì )覺(jué)得自己進(jìn)行拿出成本控制污染比購買(mǎi)污染物排污權要更加經(jīng)濟、實(shí)惠；而排污、控污使用成本較高的企業(yè)通常會(huì )認為購買(mǎi)排污權比自己治理企業(yè)排污要更加節約成本，達到效果更加突出。所以，就會(huì )出現，排污、控污使用成本較低的企業(yè)主動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)將排污權出售給治理使用成本較高的排污、控污企業(yè)。 二是污染治理有效。在整體排污量控制目標不變的前提下，開(kāi)展排污交易制度，可以促使排污量較大的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)運作對自身排污量進(jìn)行科學(xué)、合理的優(yōu)化選擇、配置，這樣，既達到了改善環(huán)境質(zhì)量的整體目標的目的，還使得企業(yè)降低了自身排污量避免資源閑置、浪費。 三是促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。經(jīng)濟的快速增長(cháng)帶來(lái)的污染源增加，環(huán)境惡化，是不可避免的現象。在國家倡導節能減排的大背景下，通過(guò)排污交易制度的市場(chǎng)化運行，當有新的污染源加入排污、控污管理系統時(shí)，污染企業(yè)會(huì )主動(dòng)通過(guò)政府部門(mén)或者市場(chǎng)手段向已進(jìn)入市場(chǎng)運作的排污企業(yè)購買(mǎi)允許排放量，這樣，環(huán)境質(zhì)量得到了持續改善，總的排污、控污指標、污染負荷保持不變，新的排污企業(yè)則通過(guò)許可證交易得到了持續發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟的快速增長(cháng)。

二、我國排污權交易制度的實(shí)施現狀

本文以國家節能排污試驗點(diǎn)浙江省紹興市為例，通過(guò)對紹興市試行排污權交易制度現狀的介紹來(lái)分析我國的排污權交易制度現狀。浙江省紹興市是沿海城市，位于浙江北部、長(cháng)三角南部，經(jīng)濟發(fā)達，2011年紹興市GDP已經(jīng)達到3291億美元，中國企業(yè)500強有7家入主紹興，經(jīng)濟高速發(fā)展的同時(shí)，該地區也出現產(chǎn)業(yè)結構層次較低、能耗高、污染重等弱點(diǎn)，這些現象嚴重制約了當地企業(yè)的健康發(fā)展。如：2009年，全市產(chǎn)業(yè)結構中以高能耗、重污染為主要特點(diǎn)的紡織、印染、化工、制革、造紙等行業(yè)逐年增強。目前，環(huán)境污染總量已接近環(huán)境容量上限，節能減排，治理環(huán)境污染已經(jīng)成為阻礙紹興市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要障礙之一。2007年5月，國家環(huán)?？偩趾驼憬…h(huán)保局決定，在紹興市探索建立排污權交易制度試點(diǎn)，同年8月，紹興市通過(guò)了《紹興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》，經(jīng)市政府批準成立了紹興市排污權儲備交易中心，并成功地進(jìn)行了交易。經(jīng)過(guò)三個(gè)多月的試運行后，同年11月，在國家環(huán)?？偩值闹С窒?，紹興市排污權儲備交易中心正式成立。 （一）紹興市排污權交易制度介紹 一是《紹興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》主要內容。引辦法對紹興市排污權交易制度做出明確的規定：從2007年11月1日起全市所有新建、擴建、技改項目新增主要污染物排污量都必須通過(guò)排污交易獲得。這一舉動(dòng)紹興市各企業(yè)無(wú)償獲得排污許可證的歷史；同時(shí)成立專(zhuān)門(mén)的排污交易管理部門(mén)“紹興市排污權儲備交易中心”，并要求紹興市所屬的各縣（市）結合本地區的實(shí)際經(jīng)濟發(fā)展情況成立當地的交易中心。在具體的排污交易工作開(kāi)展過(guò)程中，全市所有的排污交易行為都以“排污權儲備交易中心”為基礎平臺，未經(jīng)過(guò)中心認可的交易行為被視為無(wú)效。此外，紹興市環(huán)保局作為全市排污權儲備交易活動(dòng)的行政監督管理部門(mén)，具有宏觀(guān)調控作用，排污權儲備交易中心由排污交易活動(dòng)所取得的收入全部用于全市節能減排項目建設中。 二是明確排污權交易對象。在試點(diǎn)過(guò)程中，全市排污企業(yè)只有經(jīng)過(guò)工程治理項目、結構調整減排項目等減排工作措施后所剩余的排污指標，經(jīng)市環(huán)保部門(mén)專(zhuān)家組認定、審核后上交給市環(huán)保局并經(jīng)得到確認后，才可以進(jìn)入到排污權儲備交易市場(chǎng)同相關(guān)企業(yè)進(jìn)行交易。在排污權交易過(guò)程中，所有交易活動(dòng)必須嚴格遵照規定程序進(jìn)行辦理；原有的無(wú)償獲取排污權的企業(yè)，當發(fā)生搬遷他地、破產(chǎn)、倒閉后，其排污權由市排污權儲備交易中心收回。

三是建立排污權儲備交易部門(mén)。針對排污交易工作落實(shí)、開(kāi)展，紹興市政府專(zhuān)門(mén)成立“紹興市排污權儲備交易中心”，受市政府的直接監督管理，通過(guò)對企業(yè)現存的多余排污權反復清理、溝通，最終，使得全市各企業(yè)主手中多余的排污權全部存入到排污權儲備交易中心。 四是建立排污權分配與審核監督制度。在開(kāi)展排污權交易制度前，市內各企業(yè)可以無(wú)償獲得的排污權，未經(jīng)過(guò)市政府相關(guān)行政部門(mén)許可審批，不能隨意剝奪。排污、控污企業(yè)的交易行為只要符合規定，并經(jīng)排污權儲備交易中心審核確認后，即可進(jìn)行交易。對企業(yè)通過(guò)交易所得的排污權，環(huán)保部門(mén)將通過(guò)污染監控系統和排污、控污申報制度以及飛行監測等手段來(lái)加強監督管，以確保排污權交易行為能夠公開(kāi)、公平、公正。 （二）紹興實(shí)行排污權交易制度分析 一是市場(chǎng)不完善，制度不健全。政府在起初剛剛開(kāi)始優(yōu)化配置環(huán)境容量資源時(shí)容易受到制約。由于市場(chǎng)不完善，排污權制度初具雛形，不成熟、不健全，而市場(chǎng)本身有著(zhù)逐利的特點(diǎn)，使得一部分企業(yè)把污染物排放指標當作日后可以升值的增值產(chǎn)品，導致市場(chǎng)上出現了“一票難求”的局面。 二是環(huán)境容量難以量化。排污權交易制度的能夠實(shí)行的重要前提是環(huán)境容量及其價(jià)值能夠分解并通過(guò)市場(chǎng)再銷(xiāo)售，但以目前科技水平而言，具體計算和操作難度較大，富余的環(huán)境容量難以精確計算、限制了總量控制等相關(guān)制度的實(shí)施。此外，現行的政府管理體制和考核任用制度，使得一屆地方領(lǐng)導往往出于自身業(yè)績(jì)的政治考慮，通常會(huì )偏向政績(jì)、發(fā)展經(jīng)濟而不充分考慮環(huán)境質(zhì)量以及總量控制等，這樣，對于排污權許可證的申請、審核、發(fā)放、監督和管理便流于形式。

（一）政策和法律制度落后 自改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)濟已實(shí)現連續多年快速增長(cháng)，但與之相適應的相關(guān)法律、法規還沒(méi)有跟上腳步。目前，在法律層面還沒(méi)有關(guān)于排污權制度方面法律、法規，屬于空白領(lǐng)域。所以，我國排污、控污工作上首要解決的問(wèn)題是在法律上能夠建立并確認排污權交易制度，以便于它通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)運作、分配。通過(guò)紹興的排污交易制度試點(diǎn)開(kāi)展，可知，排污權交易制度的推行是一項系統工程，推行的前提是必須要有完整的、操作性強的法律制度來(lái)支撐。在排污權交易的具體實(shí)施過(guò)程中，從項目的選定、單位審核、許可證總量的認證、交易權分配等項工作，都涉及到大量的立法工作來(lái)給予支持。 （二）排污權交易市場(chǎng)不規范 目前，在我國的經(jīng)濟中，鄉鎮企業(yè)占了很大的比重，鄉鎮企業(yè)有著(zhù)“數量多、規模小、分布散”的特點(diǎn)，它們所造成的工業(yè)排放污染占全國工業(yè)污染物排放的50%以上。這決定著(zhù)我國排污權交易制度在基礎信息、環(huán)境監測、具體執行等方面操作比較困難。此外，出于市場(chǎng)競爭的考慮，存有剩余排污量指標的企業(yè)不肯拿到市場(chǎng)上進(jìn)行出售；一些地區出于地方性保護的想法，明令禁止把排污權指標轉讓給其它地區等。 （三）總量控制同經(jīng)濟增長(cháng)之間的矛盾 一是排污總量的合理確定需要以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐為基礎，必須有先進(jìn)的技術(shù)作保證，但我國在這項排污、控污領(lǐng)域的技術(shù)研究尚處于起步階段。二是我國經(jīng)濟的快速增長(cháng)，決定著(zhù)排污總量控制與粗放型經(jīng)濟增長(cháng)的矛盾不可避免。當前的各地方政府的主要業(yè)績(jì)核指標仍以GDP為主，這就導致地方政府片面追求粗放型經(jīng)濟，而不注重環(huán)保節能，造成了粗放型經(jīng)理經(jīng)濟增長(cháng)與排污、控污總量控制的之間尖銳矛盾。

四、我國排污交易制度的出路

通過(guò)前文對浙江省紹興市的排污交易制度的分析和闡述，筆者認為，排污交易制度有著(zhù)很大的市場(chǎng)空間和政策活力，對節能減排作用非常明顯。只要政府部門(mén)能夠重視發(fā)揮排污交易制度，按需所求，制定切合實(shí)際排污交易政策，我國的節能減排工作一定會(huì )有大的起色： （一）建立和健全排污權的法規制度 首先，我國出臺和完善環(huán)境政策的基本經(jīng)驗是先選代表性的幾個(gè)點(diǎn)試點(diǎn)、再局部示范、最后全范圍推廣。2007年以來(lái)，政府先后在浙江省的嘉興、紹興等地試點(diǎn)排污權交易制度，重點(diǎn)加強了太湖流域COD交易平臺建設和電力行業(yè)二氧化硫排污權有償使用和排污交易試點(diǎn)工作。其次，加強排污交易機制的法制建設，是我國政府嘗試運行排污權交易等環(huán)境政策改革的根本性基礎，結合市場(chǎng)實(shí)際，逐步實(shí)現排污交易全程的規范化和法制化。最后，在修訂《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律規定時(shí)，應對有償取得排污權和排污交易給予明確的法律地位。 （二）建立有效的監管制度 排污權就是法權，就是制度，建立有效的監管制度是排污交易機制運行的根本性保障。一方面必須監督管控排污、控污企業(yè)在日常工作中是否遵守、執行排污交易制度；另一方面必須以行政手段規范交易市場(chǎng)秩序，降低交易成本；排污交易市場(chǎng)如果沒(méi)有有序的市場(chǎng)秩序，有效的執法監管，排污交易制度將成為一紙空文。所以，必須嚴格把關(guān)交易權許可和審批，加大監督檢查力度和行政處罰制裁措施。 （三）加強技術(shù)支撐體系建設 目前，在具體實(shí)施排污權交易政策的過(guò)程中尚有許多技術(shù)性難題沒(méi)有解決，這些問(wèn)題直接影響大眾對政策的認可，政策執行的有效性和公平性，因此，政府部門(mén)應加快排污技術(shù)課題的研發(fā)力度，為排污交易制度的有效推行提供關(guān)鍵性的技術(shù)支持。 （四）初次分配公平合理 因為我的排污交易制度還處超始階段，所以，企業(yè)排污權的初次分配是在政府主導下進(jìn)行的。排污權的初次分配能否公平將直接影響交易活動(dòng)的正常運行。政府相關(guān)部門(mén)應出臺相關(guān)的政策明確市場(chǎng)中企業(yè)排污權的“產(chǎn)、權、責”的劃分，明確國家環(huán)保部門(mén)是排污交易市場(chǎng)的行政部門(mén)，具有確定排污目標總量和初次分配責任，科學(xué)、合理的確定排污權交易制度的條件、程序和時(shí)限要求。 （五）加強污染源監測、監管體系 公平、有效的推行排污權交易制度，必須使各類(lèi)污染物排放處在有效的監控管理范圍內。所以，應加強環(huán)保監督部門(mén)的監測和監管能力，如：擴大監測范圍；保證對各類(lèi)污染物排放的有效監控；搭建排污、控污信息數據網(wǎng)絡(luò )平臺等，建立企業(yè)污染物排放臺帳制度，通過(guò)上述各種有效的管理制度、技術(shù)手段來(lái)保證企業(yè)污染物的排放處在有效的監測、監控范圍內。 （六）完善排污權交易市場(chǎng)，優(yōu)化環(huán)境資源配置 首先，完善排污權交易二級市場(chǎng)，明確市場(chǎng)政策的主要對象和作用范圍是優(yōu)化市場(chǎng)機制配置環(huán)境容量的關(guān)鍵所在。對于新加入企業(yè)，可以允許通常政府或者二級市場(chǎng)中獲得排污指標，在交易價(jià)格設計上，應以政府宏觀(guān)調控下的市場(chǎng)機制為主，防止出現交易壟斷。對配額的交易進(jìn)行跟蹤監管，特別對跨區交易，避免因排污密集造成的污染局部地區集中排放現象。其次，排污權的轉讓必須經(jīng)過(guò)當地環(huán)保部門(mén)提出申請后才能納入環(huán)評審批管理程序。這樣，通過(guò)嚴格的審批管理和立法手段，有效地遏制如：排污權非法轉讓?zhuān)恍钜舛诜e、擾亂市場(chǎng)價(jià)格等行為，通過(guò)這些措施確保排污權在二級市場(chǎng)上能夠正常交易，實(shí)現真正激活排污交易市場(chǎng)。

五、結語(yǔ)

綜上所述，我國排污權交易制度仍面臨著(zhù)許多政策、管理制度和技術(shù)上的難題。政府有關(guān)部門(mén)應當抓住我國經(jīng)濟轉型的機遇，結合現有試點(diǎn)經(jīng)驗和國外經(jīng)驗，循序漸進(jìn)，由點(diǎn)到面進(jìn)行實(shí)踐，建設符合我國情實(shí)際的排污權交易制度。