浙江農村城鎮化的現狀與對策研究

黨的十五屆三中全會(huì )提出“發(fā)展小城鎮，是帶動(dòng)農村經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的一個(gè)大戰略”。把發(fā)展小城鎮提到“大戰略”的高度，意義十分重大。浙江要在全國率先基本實(shí)現現代化，離不開(kāi)農村城鎮化的推進(jìn)。

一、小城鎮在浙江經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的作用

回眸改革開(kāi)放20年，鄉鎮企業(yè)的異軍突起和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，不僅推動(dòng)了浙江農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，形成了具有比較優(yōu)勢的區域特色經(jīng)濟，而且也促進(jìn)了農村小城鎮的快速發(fā)展，推進(jìn)了農村城鎮化進(jìn)程。到1997年底，全省已有建制鎮998個(gè)，比1978年的167個(gè)增加近6倍；城鎮人口占總人口的比重達到35％，比1978年提高了21個(gè)百分點(diǎn)。小城鎮已經(jīng)成為我省農村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心、產(chǎn)品加工和集散的中心、務(wù)工經(jīng)商農民集聚的中心，成為浙江農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要載體和重要支撐。

總的來(lái)看，小城鎮的建設和發(fā)展，在解決人口聚居、發(fā)展農村經(jīng)濟和推進(jìn)農村現代化水平等方面有著(zhù)十分突出的作用。

1、新的農村人口聚居點(diǎn)。費孝通教授早在改革初期就認為，新型的小城鎮可能成為防止人口過(guò)度集中的“蓄水池”，今后農業(yè)經(jīng)濟水平的提高不可避免地釋放出長(cháng)期關(guān)閉的傳統農村的大量人口，如果沒(méi)有緩沖和蓄積這股息流的中間體，勢必引發(fā)顯而易見(jiàn)的社會(huì )惡果，何況中國在幾十年里也決不可能有足夠的財力建成十多個(gè)人口在千萬(wàn)上下的現代化大城市來(lái)容納這股人口巨流，因此新型的小城鎮正可以發(fā)揮攔阻和蓄積人口流量的有效作用。

2、對經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變有重大影響。在國民經(jīng)濟構成中，農村經(jīng)濟的比重大幅度上升，尤其是鄉鎮企業(yè)對農村、對工業(yè)、對整個(gè)國民經(jīng)濟的影響越來(lái)越大。但我們也深知，經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，鄉鎮企業(yè)雖然已經(jīng)完成了以外延擴大再生產(chǎn)為主要特征的第一次創(chuàng )業(yè)時(shí)期；但分散、粗放經(jīng)營(yíng)的狀況仍然十分突出，目前我省鄉鎮企業(yè)分散化、小型化在許多地方帶來(lái)了環(huán)境污染、濫占耕地、信息不靈、交通不便。社會(huì )交易成本過(guò)高等問(wèn)題，限制了鄉鎮企業(yè)上水平、上規模，阻礙著(zhù)鄉鎮企業(yè)轉變增長(cháng)方式，甚至危及著(zhù)鄉鎮企業(yè)自身的生存與發(fā)展。鄉鎮企業(yè)迫切要求集中聯(lián)片發(fā)展，從而客觀(guān)上要求發(fā)展小城鎮。鄉鎮企業(yè)連片發(fā)展和建設小城鎮結合起來(lái)，不但可以更好地積累資金，而且可以成為鄉鎮企業(yè)擺脫分散化、粗放性生產(chǎn)困境的重要途徑，對于鄉鎮企業(yè)整體素質(zhì)和提高，以至整個(gè)國民經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變也將起到重要作用。

3、對經(jīng)濟體制轉變也有重要作用。小城鎮是傳統計劃體制的末梢和薄弱環(huán)節，小城鎮建設一開(kāi)始就面向市場(chǎng)，既很少享受計劃體制下的優(yōu)惠，也較少舊體制的負擔，因此，可從這個(gè)環(huán)節著(zhù)手，用改革的辦法加快小城鎮建設，建立按新體制運行的小城鎮。如果新型小城鎮都能建成政府精干高效、政企職責分開(kāi)、企業(yè)運行規范、市場(chǎng)競爭有序、社會(huì )保障完善的適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求的新體制，這將對整個(gè)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立具有重要意義。

4、小城鎮可以促進(jìn)城鄉融合。小城鎮處于城鄉接合部和城鄉融合的交匯點(diǎn)，是一種承上啟下，兼有城鄉特點(diǎn)的基層城鎮。小城鎮與農村相近，并有著(zhù)密切的聯(lián)系。它的建設費用低，恰好適合我國人口眾多，建設資金緊張的國情。在鄉村向城市過(guò)渡的進(jìn)程中，必然要經(jīng)歷由小城市發(fā)展為中等城市再變?yōu)榇蟪鞘械某砷L(cháng)發(fā)育過(guò)程。因此，發(fā)展建設小城鎮，逐步縮小城鄉差別，完成從農村向城市的過(guò)渡，是實(shí)現有中國特色的城市化道路的必然進(jìn)程。

5、可以完善城市化建設網(wǎng)絡(luò )。小城鎮的發(fā)展對于建立一個(gè)健康、持續和均衡的城市體系具有重要意義。一個(gè)地區的城市體系是一個(gè)多層次的網(wǎng)絡(luò )，小城鎮是這個(gè)網(wǎng)絡(luò )上的一個(gè)重要基礎環(huán)節。然而，長(cháng)期以來(lái)在城市體系的發(fā)育過(guò)程中，出現了較為嚴重的“城市傾斜”政策，即將有限的資金用于重點(diǎn)發(fā)展大城市，結果在短期內造成大城市工業(yè)表面繁榮的現象。但從長(cháng)期來(lái)看，農村城鎮化建設的滯后必然要拖大城市發(fā)展的后腿。小城鎮作為所在區域的經(jīng)濟中心，是大城市與鄉村聯(lián)系網(wǎng)絡(luò )的中間環(huán)節，對于打破城鄉分割狀態(tài)，實(shí)現城鄉一體化發(fā)展具有不可低估的作用：這包括城鄉商品流通一體化，小城鎮作為其中的商品供應地利商品交換的市場(chǎng)；城鄉交通和運輸一體化，小城鎮作為既連接大城市又連接著(zhù)周?chē)偤蛷V大農村的交通運輸中轉；城鄉工業(yè)布局一體化，小城鎮中的鄉鎮企業(yè)按國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，與城市大工業(yè)形成協(xié)作、配套的工業(yè)格局；城鄉建設一體化，小城鎮建設規模的不斷擴張，使鄉村建設與城市建設形成具有有機聯(lián)系的城鎮網(wǎng)絡(luò )；城鄉精神文明建設一體化，小城鎮可將城市文明迅速向農村傳播，較快地改變周?chē)r村愚昧落后的狀態(tài)，促進(jìn)農村生產(chǎn)方式和生活方式向城市化轉變。

6、小城鎮是農村現代化的重要載體。小城鎮的發(fā)展除了能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益外，還能產(chǎn)生廣泛的社會(huì )效益，通過(guò)發(fā)展小城鎮，可以促進(jìn)農村現代化的實(shí)現。鄉鎮企業(yè)一小城鎮一農村人口城市化的過(guò)程，是一個(gè)眾多農村人口由農民轉變?yōu)楣と说倪^(guò)程，是一個(gè)把農村剩余勞動(dòng)力這個(gè)人口壓力轉變?yōu)榘l(fā)展工業(yè)的動(dòng)力的過(guò)程。當小城鎮中的鄉鎮企業(yè)和其它所有制經(jīng)濟將眾多長(cháng)期從事分散勞動(dòng)的自給自足經(jīng)濟的農民逐步變?yōu)檎莆找欢üI(yè)生產(chǎn)技能和一定文化知識、自覺(jué)遵守紀律、有組織的從事生產(chǎn)勞動(dòng)的工人時(shí)，中國現代化的進(jìn)程將會(huì )實(shí)現新的跨躍，而實(shí)現這一跨躍的載體是小城鎮及其企業(yè)。在農村人口城市化的過(guò)程中，農民的許多觀(guān)念和習俗以及價(jià)值取向都將發(fā)生根本性的轉變。

二、浙江農村城鎮化的動(dòng)因

浙江農村城鎮化發(fā)展的動(dòng)因主要有以下幾個(gè)方面：

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)行，加快了農村非農化的步伐，促進(jìn)了小城鎮的發(fā)展。

改革之初到80年代中期，農村經(jīng)濟發(fā)展的主要動(dòng)因是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農村生產(chǎn)關(guān)系的改革。農村生產(chǎn)力的解放，使農業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重大變革，大量農村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉移，為此，浙江農村住戶(hù)的經(jīng)營(yíng)行為發(fā)生了很大變化：農業(yè)戶(hù)所占比重下降，非農業(yè)戶(hù)所占比重提高：在農業(yè)戶(hù)中，純農業(yè)戶(hù)所占比重下降，兼業(yè)戶(hù)所占比重提高。到1996年底，浙江從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農村住戶(hù)中，全部從事農業(yè)的純農業(yè)戶(hù)有244．49萬(wàn)戶(hù)，占26．6％；亦農、亦工、亦商，且主要收入來(lái)源于非農產(chǎn)業(yè)的兼業(yè)戶(hù)達357．29萬(wàn)戶(hù)，占38．8％；全部從事非農產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的非農業(yè)戶(hù)達318．54萬(wàn)戶(hù)，占34．6％。在全部農村住戶(hù)中，家庭收入主要來(lái)源于農業(yè)的占42.5％，主要來(lái)源于非農業(yè)的占57.5％，這表明浙江已有一半以上的農村住戶(hù)以經(jīng)營(yíng)非農產(chǎn)業(yè)為主，收入亦主要來(lái)自非農生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農業(yè)普查資料顯示，浙江農村從業(yè)人員中，農業(yè)從業(yè)人員占35．7％，非農從業(yè)人員占64．3％。由于農村非農化步伐的加快，大量農村勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)轉移，向小城鎮集聚，客觀(guān)上要求加快小城鎮建設，進(jìn)而促進(jìn)了農村小城鎮的發(fā)展。

2、鄉鎮企業(yè)的興起和迅速發(fā)展推進(jìn)了農村工業(yè)化進(jìn)程，拉動(dòng)了小城鎮的快速發(fā)展。

鄉鎮企業(yè)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村經(jīng)濟發(fā)展的又一次革命。鄉鎮企業(yè)的發(fā)展打破了農村經(jīng)濟單一的格局，縮小了城鄉差別、工農差別，推進(jìn)了農村工業(yè)化進(jìn)程。浙江鄉鎮企業(yè)由社隊企業(yè)起步，70年代末就開(kāi)始進(jìn)入恢復發(fā)展階段，到80年代初期開(kāi)始全面興起。80年代中后期，省委、省政府著(zhù)力于推動(dòng)鄉鎮企業(yè)發(fā)展，出臺了一系列有利于鄉鎮企業(yè)發(fā)展的政策措施，鄉鎮企業(yè)得以迅猛發(fā)展，占工業(yè)總產(chǎn)值的比重迅速提高，并形成一定的集聚規模。到1997年，浙江有各類(lèi)鄉鎮工業(yè)企業(yè)67萬(wàn)多個(gè)，創(chuàng )工業(yè)總產(chǎn)值7840億元，工業(yè)增加值1912億元，分別占全省工業(yè)總產(chǎn)值和工業(yè)增加值的75．4％和86.9％。鄉鎮企業(yè)的發(fā)展壯大，吸納了大量農村剩余勞動(dòng)力。1997年浙江鄉鎮企業(yè)從業(yè)人員768.6萬(wàn)人，占全省農村勞動(dòng)力總數的36．6％。近年來(lái)，鄉鎮企業(yè)進(jìn)行“二次創(chuàng )業(yè)”，推動(dòng)鄉鎮工業(yè)向相對集中、連片開(kāi)發(fā)的方向發(fā)展，許多地方通過(guò)興辦鄉鎮工業(yè)小區的方式推動(dòng)鄉鎮工業(yè)企業(yè)向鄉鎮駐地集聚，帶動(dòng)了小城鎮的迅速發(fā)展。據寧波市統計，1997年全市66個(gè)鄉鎮工業(yè)小區創(chuàng )工業(yè)產(chǎn)值152億元。全市65個(gè)鄉鎮的工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)10億元，占建制鎮總數的53.7％。鄉鎮企業(yè)的迅猛發(fā)展，推進(jìn)了農村工業(yè)化進(jìn)程，工業(yè)化進(jìn)程的加快又拉動(dòng)了小城鎮的快速發(fā)展。東陽(yáng)市橫店鎮原是浙中地區以農為主的城鎮，80年代以來(lái)，以鄉鎮企業(yè)為主體的社團經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，到1997年全鎮工業(yè)總產(chǎn)值達48億元，已形成了磁性、電子、醫藥、化工等10多個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)。依托鄉鎮企業(yè)，橫店小城鎮得到快速發(fā)展，現已初步形成了工業(yè)、商業(yè)、住宅和文化旅游區四大功能區的現代化城鎮格局。

3、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展與繁榮促進(jìn)了農村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了小城鎮的建設。

隨著(zhù)鄉鎮企業(yè)異軍突起；城鄉商品生產(chǎn)和商品流通日益活躍，富有浙江經(jīng)濟發(fā)展特色的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)逐步繁榮起來(lái)，形成了“小商品；大市場(chǎng)”的發(fā)展格局。據省工商行政管理局統計，1997年全省共有各類(lèi)商品交易市場(chǎng)4488個(gè)，商品交易市場(chǎng)成交額達2798億元。各類(lèi)商品市場(chǎng)小城鎮占了近半。據第一次農業(yè)普查，浙江城關(guān)鎮以下小城鎮有集貿市場(chǎng)2234個(gè)。平均每個(gè)鎮2．5個(gè)，其中綜合市場(chǎng)1066個(gè)，專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)1168個(gè)，商品市場(chǎng)的發(fā)展帶動(dòng)了交通、郵電、通訊、金融、商貿、房地產(chǎn)、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據統計，為紹興中國輕紡城服務(wù)的各類(lèi)交通運輸車(chē)有2700多輛，托運部30個(gè)，金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)63個(gè)，大小旅館169家，飯店、飲食店1825家，并興建了一批電力、通訊、衛生、體育設施。中國輕紡城在紹興柯橋鎮的興起，使一個(gè)擁有20萬(wàn)人口的輕紡城取代了過(guò)去只有2萬(wàn)人口的江南小鎮。其他如臺州的路橋區、湖州的織里鎮和永嘉的橋頭鎮等也相繼成為以市場(chǎng)為中心的商業(yè)城區和現代集鎮。浙江998個(gè)小城鎮，其中60％以上的新興城鎮是因市場(chǎng)的發(fā)展而建設起來(lái)的。

三、浙江小城鎮的類(lèi)型與發(fā)展特點(diǎn)

小城鎮的建立、發(fā)展和完善受社會(huì )、歷史、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境、交通條件、政策制度等多種因素的綜合影響與制約，一般都有各自的特色。從我省小城鎮發(fā)展起步較早、發(fā)展較快的溫州、寧波和杭州等地情況來(lái)看，小城鎮發(fā)展有其自身的類(lèi)型，其發(fā)展特點(diǎn)也越來(lái)越明顯。

（一）浙江小城鎮的類(lèi)型

根據建制鎮小城鎮的實(shí)際情況來(lái)看；大致可以分為以下5種主要類(lèi)型。

1、工業(yè)型小城鎮。雖然我省農村鄉鎮工業(yè)很發(fā)達，小城鎮建成區的工業(yè)企業(yè)分布密度普遍較高，但有些小城鎮具有更為明顯的工業(yè)企業(yè)群。一是“以工興城”的工業(yè)型小城鎮，如溫州市甌海的衙田鎮、海濱鎮，寧波慈溪的宗漢鎮、象山的爵溪鎮；還有一類(lèi)是新興工業(yè)型小城鎮，幾十個(gè)較大規模的鄉鎮工業(yè)企業(yè)或上百家鄉鎮企業(yè)構成了城鎮的工業(yè)區，成為小城鎮主要的經(jīng)濟和財稅來(lái)源，成為小城鎮建成區的一個(gè)十分重要的組成部分，不斷推進(jìn)小城鎮發(fā)展與進(jìn)步。這類(lèi)小城鎮尤以劃片工業(yè)小區的小城鎮最為突出，如蕭山、紹興等地的許多小城鎮都有十分明顯的新興工業(yè)為主體的小城鎮特征。

2、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)型小城鎮。這種小城鎮一般依托于一個(gè)或幾個(gè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)和市場(chǎng)群落，這些小城鎮以市

場(chǎng)為紐帶，以搞活流通為手段，通過(guò)聚八方貨，招四?？?，以帶動(dòng)地方農民家庭加工業(yè)發(fā)展為目標，小城鎮辦得紅紅火火，有力地推進(jìn)了小城鎮的發(fā)展。如溫州永嘉的橋頭鎮紐扣專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。寧波慈溪周巷鎮的中國食品市場(chǎng)等。

3、旅游型小城鎮。我省旅游資源十分豐富。不僅分布在大中城鎮，一些小城鎮也因其獨特的旅游資源、或為大中城市配套的外圍型旅游資源而得以興起和發(fā)展。此類(lèi)小城鎮因其所具有特殊的自然資源和文化資源，吸引了大量觀(guān)光客，逐步發(fā)展成為以消費和服務(wù)業(yè)為主的小城鎮。包括新興旅游資源開(kāi)發(fā)型小城鎮，如杭州淳安的千島湖鎮，舟山普陀區的朱家尖鎮；包括以旅游興鎮的自然景觀(guān)型旅游型小城鎮，如寧波奉化的溪口鎮、金華永康的方巖鎮；還有以歷史“文化資源”為特征的旅游型小城鎮，如寧波余姚的梁弄鎮、溫州甌海區的古城堡下永昌鎮、舟山普陀鎮等。

4、山海型小城鎮。這類(lèi)小城鎮都是以地型地貌為基礎，利用其獨特的海域或山區資源，或者通過(guò)港口發(fā)展中轉運輸，或者利用山區特色資源發(fā)展小城鎮。如溫州臣海的靈昆鎮、洞頭的黃吞鎮、臺州玉環(huán)楚門(mén)鎮等都是利用海島資源發(fā)展起來(lái)的海島型小城鎮。而寧波象山的石浦鎮、北侖區小港鎮、溫州龍灣區的狀元鎮、平陽(yáng)的鰲江鎮、舟山普陀區的沈家門(mén)鎮等則利用港口發(fā)展口岸型小城鎮。還有寧波余姚的四明山鎮、溫州甌海區澤雅鎮、“花果之鄉”的茶山鎮等利用其特有的山區資源發(fā)展獨具特色的山區型小城鎮。

5、綜合型小城鎮。它主要以“農工、商貿興鎮”為依托而產(chǎn)生的。雖然我省小城鎮都不是純之又純的可以歸為某一類(lèi)型的小城鎮，如工業(yè)型小城鎮也有一定規模的市場(chǎng)，也有一定的旅游資源，但相對而言，在綜合型小城鎮中，其經(jīng)濟結構和城鎮特色則顯得更為多方面和更具綜合特性。其中，一是新崛起的綜合型小城鎮，如被譽(yù)為“中國第一農民城”的溫州蒼南的龍港鎮系由村變鎮，它主要通過(guò)提供投資環(huán)境條件而筑城發(fā)展起來(lái)的；還有由大鎮發(fā)展起來(lái)的綜合型小城鎮，如瑞安的塘下鎮，樂(lè )清的虹橋鎮和柳市鎮，金華義烏的佛堂鎮，寧波慈溪的坎墩鎮；也有新鎮迅速發(fā)展而轉變的綜合型小城鎮，如寧波鄞縣邱隘鎮，溫州的新橋鎮，瑞安的梅頭鎮等。

（二）浙江小城鎮發(fā)展的特點(diǎn)

從浙江小城鎮發(fā)展的現狀和歷程可以看出，我省小城鎮發(fā)展主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、小城鎮發(fā)展速度較快。近20年間，我省建制鎮增長(cháng)了6倍，年均增加43．7個(gè)。據省農調隊對全省90個(gè)小城鎮抽樣調查分析，小城鎮建成區當年新增面積平均以5．3％的速度增長(cháng)，城關(guān)鎮則高達7．7％，其中四分之一的城關(guān)鎮超過(guò)10％，個(gè)別鎮高達20％以上。與此同時(shí)，小城鎮的鎮區人口以當年凈遷入4％左右遞增。從小城鎮基礎建設投資看，近年來(lái)力度逐步加大。據省體改委1998年典型調查，用于基礎與公共設施建設的投資，規模較大、經(jīng)濟發(fā)展較快的鎮，每年大約在1億元以上；中等規模、經(jīng)濟發(fā)展相對較慢的鎮，每年大約在2000萬(wàn)元到3000萬(wàn)元左右；規模較小、經(jīng)濟發(fā)展較快的鎮，每年投資也

可達2000萬(wàn)元以上，這極大地促進(jìn)了小城鎮的建設與發(fā)展。

2、各地小城鎮有較大發(fā)展，但地域分布不均。經(jīng)濟發(fā)達地區及沿海地區比較密集，西部地區則稀少。從數量看，杭州、寧波和溫州三市建制鎮（不含城關(guān)鎮）都在100個(gè)以上，分別為123個(gè)、109個(gè)和133個(gè)。從建制鎮數占鄉鎮總數比重看，寧波、紹興和臺州三市小城鎮密度較高，比重分別為78．4％、72．7％和59．0％。從建制鎮地理密度看，舟山、嘉興和寧波三市較高，分別為每42、60、75平方公里有一個(gè)建制鎮。衢州、麗水等西部地區城鎮密度較低，其建制鎮數占鄉鎮總數的比重分別僅為37．1％和29．7％；建制鎮地理密度則分別為每172和286平方公里才有一個(gè)建制鎮。

3、小城鎮在農村社會(huì )經(jīng)濟總量中所占份額較大。據1995年鄉鎮基本情況調查統計，全省建制鎮平均農村經(jīng)濟總收入達5.48億元，為鄉的4.6倍，在占全部鄉鎮數49％的建制鎮中，人口占農村總人口68．6％，而建制鎮的農村經(jīng)濟總收入則占全省農村的81．1％，農村經(jīng)濟純收入占77.5％，上交國家稅收占83．0％，鄉鎮財政全額預算收入占83.2％。上述社會(huì )經(jīng)濟指標顯示，小城鎮在浙江農村社會(huì )經(jīng)濟總量中占居絕大份額，是農村社會(huì )經(jīng)濟的主要支撐。

4、區域城鎮間發(fā)展水平差異較大，經(jīng)濟強鎮集中分布于沿海地區。從1995年浙江綜合經(jīng)濟實(shí)力前102位鄉鎮（絕大多數為鎮）的地區分布看，杭州、寧波、溫州、紹興和臺州五個(gè)市的百強鄉鎮占全省91.2%，大大高于這五個(gè)市鄉鎮數占全省總鄉鎮數52．4％的比重。從城鎮規?？?，沿海地區小城鎮的規模相對較大，居住人口和企業(yè)吸納勞動(dòng)力也較多。據第一次農業(yè)普查，杭州、寧波、溫州和紹興四市平均每個(gè)小城鎮（不含城關(guān)鎮）鎮區面積為2．10平方公里，人口為5526人，企業(yè)54家，企業(yè)從業(yè)人員2018人；而西部的麗水地區和衢州市每個(gè)小城鎮平均鎮區面積僅為1．55平方公里，人口為3155人，企業(yè)20家，企業(yè)從業(yè)人員523人，這表明區域間小城鎮發(fā)展水平差距較大。

5、城關(guān)鎮、經(jīng)濟強鎮城鎮化水平相對較高，而一般建制鎮城鎮化水平較低。省農調隊調查數據顯示，城關(guān)鎮的鎮區人口占鎮域人口的比重平均為61．2％，百強鎮為57.8％，表明兩者城鎮化水平相對較高，而其它鎮鎮區人口占鎮域人口比重平均僅為28.0％，城鎮化水平較低。調查還顯示，小城鎮的平均鎮域面積為78.8平方公里，其中鎮區面積和建成區面積分別為8.34平方公里和3.18平方公里，分別占鎮域的10．6％和4．0％．；城關(guān)鎮平均鎮域面積為114．58平方公里，其中鎮區面積和建成區面積分別為20．28平方公里和8．71平方公里，分別占鎮域的17．7％和7.6％，城關(guān)鎮的建成區面積是非城關(guān)鎮的4倍多。

四、浙江小城鎮發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

由于歷史等多方面原因，浙江小城鎮發(fā)展中缺乏相應的政策引導，存在一些亟待研究和解決的問(wèn)題，主要有：

1、城鎮規模偏小。據第一次全省農業(yè)普查，縣城以下建制鎮建成區平均占地面積1．86平方公里，平均總人口4984人，其中非農業(yè)人口2270人。規劃區人口在1萬(wàn)以下的建制鎮占總數的80％，規劃區人口在0．5萬(wàn)以下的占總數的53％。據寧波市調查，全市小城鎮建成區面積平均僅為1.8平方公里，人口1．9萬(wàn)人（含外來(lái)常住人口和流動(dòng)人口）。從第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共設施所需人口規模5－10萬(wàn)人看，我省城鎮規模明顯偏小。

2、城鎮布局過(guò)密、過(guò)散。由于浙江城鎮體系結構不合理，建制鎮數量過(guò)多，造成小城鎮分布過(guò)密、過(guò)散。杭嘉湖平源、寧紹平原城鎮間平均間距只有5－6公里，而從溫州龍灣區狀元鎮到瑞安市城關(guān)鎮104國道沿線(xiàn)不到50公里、就分布了近20個(gè)小城鎮，平均間距只有3公里，有的鎮如永中、永興和沙城等基本上已連在一起了。

3、城鎮建設水平低，品位不高。主要表現在：（1）不少城鎮基礎設施薄弱，缺乏相應的水、電、路和環(huán)衛等配套設施。據省體改委對全省59個(gè)縣（市、區）的69個(gè)小城鎮調查分析，仍有不低于調查數1／6左右的小城鎮的基礎與公共設施建設滯后于當地經(jīng)濟發(fā)展，生產(chǎn)、生活區混雜，道路狹窄，鎮貌依舊。（2）缺少城鎮建設詳細規劃，不重視特色設計。許多城鎮的街景設計、重要地段和重要建筑物的設計都十分單調，品位不高。（3）開(kāi)發(fā)建設方式落后。許多城鎮仍以分散零星建設為主，綜合開(kāi)發(fā)率低，整體環(huán)境差。

4、城鎮功能弱，對區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的拉動(dòng)力、整合力不強。由于浙江城鎮化的分散發(fā)展，導致主要城鎮集聚不足，加之城鎮建設水平低、管理薄弱，使城鎮功能較弱，對區域經(jīng)濟發(fā)展的帶動(dòng)不強。據金華市調查，占全市城鎮數98％、人口在2萬(wàn)以下的小城鎮，其三產(chǎn)發(fā)展水平都較低，除一般商貿、娛樂(lè )業(yè)外，科研、信息、文化、體育等較高層次三產(chǎn)的發(fā)展都比較有限。由于城鎮規模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，使小城鎮在人才和資金的引進(jìn)、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高。

造成上述問(wèn)題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀(guān)條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性矛盾所造成的。

1、政府宏觀(guān)調控和規范指導力度不夠。許多地方對發(fā)展農村小城鎮重要性認識不足，沒(méi)有把這項工作擺上應有位置。對小城鎮發(fā)展的政策、農村城鎮化規律和城鎮規劃工作等缺乏研究和重視，不少地方區域城鎮體系規劃尚未正式開(kāi)展，致使城鎮間在布局、規模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀(guān)調控和協(xié)調。

2、行政區劃與城鎮發(fā)展不相適應。目前建制鎮主要以行政職能劃分地域，造成城鎮空間布局不合理，重復投資，重復建設。浙江不少經(jīng)濟發(fā)達地區國、省道沿線(xiàn)城鎮密集，是帶狀發(fā)展，鎮與鎮間僅有幾公里，有的甚至已連成一片。由于分屬不同城鎮，致使規劃建設各自為政，城鎮鎮區無(wú)法達到最低的人口規模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區劃不合理現象，不僅在縣（市）域范圍內存在，在縣（市）域間也有這種情況，如一江之隔的龍港和鰲江兩鎮就分屬于蒼南縣和平陽(yáng)縣。行政區劃的不合理給政府調控與協(xié)調造成困難，制約了城鎮發(fā)展及功能提高。

3、建制鎮設置標準偏低。目前國家規定的建制鎮設置標準為鄉政府駐地非農業(yè)人口在2000人以上或占全鄉總人口10％以上。因標準偏低，使得我省建制鎮數增長(cháng)過(guò)快。由于新設建制鎮并非由上一級中心城鎮的功能擴散發(fā)展起來(lái)，所屬農村人口和產(chǎn)業(yè)的集聚與轉移仍然比較有限，相當一部分建制鎮的設置只是行政建制意義上的升級，非農產(chǎn)業(yè)的基礎仍然薄弱，造成小城鎮規模偏小、功能較弱，造成了城鎮化表面快速發(fā)展的局面。

4、相關(guān)配套改革滯后。城鎮現有政策體制環(huán)境已日益不能適應城鎮進(jìn)一步發(fā)展的需要。主要表現在：（1）城鎮行政管理體制不適應。小城鎮存在著(zhù)“條塊分割，多頭管理”的現象，一些問(wèn)題條上“管得著(zhù)、看不見(jiàn)”，而塊上“看得見(jiàn)、管不了”；協(xié)調解決難。另一方面，城鎮政府政企不分、政事不分，導致行政效率不高。（2）城鄉分割的二元體制阻礙了生產(chǎn)要素城鄉間的自由流動(dòng)。如戶(hù)籍政策、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì )福利等方面的制度壁壘制約了農村剩余勞動(dòng)力向城鎮的轉移。（3）農村集體經(jīng)濟體制和土地使用制度創(chuàng )新滯后。農民離開(kāi)社區不再享有集體經(jīng)濟、土地使用等方面的各種權益，由于缺乏有效的補償機制，離開(kāi)農業(yè)的農民“棄土”動(dòng)力不足，“兩棲”現象較為普遍。此外，鄉鎮財政體制不順、城鎮社會(huì )保障體系不健全和鄉鎮企業(yè)產(chǎn)權制度改革滯后等，都影響了生產(chǎn)要素向小城鎮集聚。

五、加快浙江農村城鎮化步伐的對策建議

全面推進(jìn)浙江農業(yè)和農村現代化，關(guān)鍵是加快推進(jìn)農村城鎮化，其主要思路和對策是：

1、貫徹黨的十五屆三中全會(huì )精神，提高對農村城鎮化的認識，把發(fā)展小城鎮作為農村經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的一個(gè)大戰略來(lái)抓。各級政府要從實(shí)現跨世紀戰略目標和兩個(gè)根本性轉變的高度。充分認識發(fā)展小城鎮對形成農村新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，實(shí)現農村現代化和擴大內需、推動(dòng)國民經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)的重要作用。要正確理解和把握這一發(fā)展戰略，加強對農村城鎮化問(wèn)題的研究，把握小城鎮發(fā)展規律，協(xié)調和處理好有關(guān)農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問(wèn)題，改變目前多部門(mén)管理狀況。同時(shí)，結合加快推進(jìn)浙江城市化進(jìn)程，把農村城鎮化作為其中的一個(gè)重要方面來(lái)抓。

2、做好市縣域城鎮體系規劃，優(yōu)先發(fā)展市縣城首位鎮，重點(diǎn)發(fā)展中心鎮，加強對區域范圍內城鎮的宏觀(guān)調控與協(xié)調。浙江農村城鎮化下一步發(fā)展的重點(diǎn)是在市縣域一盤(pán)棋的基礎上，突破行政區劃界限，統籌規劃城鎮的整體布局，對城鎮密集的區域，可進(jìn)行鄉鎮行政區劃的合理調整，以經(jīng)濟區域代替行政區域，逐步建立起科學(xué)合理的城鎮空間布局和發(fā)展規模，使城鎮在空間地域上形成有機整體。在現有建制鎮的基礎上，全省可選擇100―200個(gè)鎮重點(diǎn)發(fā)展，爭取到2010年建設成為鎮區人口5萬(wàn)以上，初具規模的現代化小城鎮。同時(shí)根據城鎮體系規劃，統籌安排基礎設施建設，調整城鎮職能分工，明確城鎮發(fā)展方向，優(yōu)化資源配置。

3、改革城鎮行政管理體制，適當擴大小城鎮政府管理權限。按照政企分工、政事分開(kāi)的原則和“小政府、大服務(wù)”的目標，健全和完善與小城鎮規模和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的政府機構。根據城鎮發(fā)展的需要，賦予城鎮尤其是市縣域中心鎮在計劃、規劃、工商和城鎮建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，從財政體制上為小城鎮發(fā)展建設提供更充足的資金。

4、制定和完善有利于小城鎮健康發(fā)展的土地制度和社會(huì )保障制度是當前小城鎮發(fā)展最緊迫的問(wèn)題。土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發(fā)，制定農村非農用地規劃。小城鎮發(fā)展要盡量少占耕地，對城鎮發(fā)展確實(shí)需要占用耕地的，要從動(dòng)態(tài)平衡出發(fā)，給予保證；另一方面要積極探索農民進(jìn)入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確立地流轉的途徑和管理辦法。對已辦理城鎮居民戶(hù)口的農民應退出原有承包地和自留地，由集體經(jīng)濟組織統一安排轉包，發(fā)展土地適度規模經(jīng)營(yíng)。對異地新建村民住宅或已在城鎮購買(mǎi)商品房的，應退出原宅基地，由鎮、村統一規劃使用。改革社會(huì )保障制度，建立符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的新型社會(huì )保障機制，使進(jìn)鎮農民安居樂(lè )業(yè)。小城鎮應建立健全三大保障體系；一是社會(huì )養老保鹼體系。建立起以社會(huì )統籌和個(gè)人帳戶(hù)相結合的個(gè)人儲蓄積累式的農村社會(huì )養老保險制度；二是社會(huì )醫療保險體系。逐步形成以個(gè)人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會(huì )醫療保險制度；三是社會(huì )救濟福利體系。逐步按最低生活保障線(xiàn)標準對民政救濟對象實(shí)現基本生活保障。

5、加大投融資體制改革，建立小城鎮建設的多渠道投入機制。在小城鎮建設中．既要政府增加必要的投資，也要調動(dòng)社會(huì )各方面力量，開(kāi)拓資金籌集渠道，充分發(fā)揮浙江民間資金充裕的優(yōu)勢，建立以集體和個(gè)人出資為主，國家、集體、個(gè)人和外商共同投資建設的多元化投資機制。這方面，溫州、臺州等地已有一些成功經(jīng)驗，如土地使用權有權出讓、房地產(chǎn)商帶資開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)收益、舊城改造金活存量、以項目為載體采用股份合作方式直接融資等；值得推廣。

6、深化鄉鎮企業(yè)改革，完善農村集體資產(chǎn)管理體制。按照建立現代企業(yè)制度的要求，積極引導鄉鎮企業(yè)進(jìn)行股份合作制和股份制改造，促進(jìn)鄉鎮企業(yè)上規模、上檔次，并引導鄉鎮企業(yè)向小城鎮集中。探索以社區股份合作制形式改造農村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，實(shí)現集體資產(chǎn)所有權、承包經(jīng)營(yíng)救和使用權工權分離大終改變外出入口對社區的人身依附關(guān)系。

7、根據區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況，合理調整和提高建制鎮設置標準。目前由民政部制定的建制鎮設置標準，對浙好等人口稠密、經(jīng)濟較發(fā)達的沿海省市而言明顯偏低，使建制鎮數量增加過(guò)快，導致城鎮化數量有余而質(zhì)量不足。建議國家根據區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，設置不同的建制鎮標準。對浙江等沿海省市，應提高速制鎮設置標準，鎮區人口規模至少在1萬(wàn)人以上。