政府干預與中國農業(yè)保險的發(fā)展

內容提要：世界上開(kāi)展農業(yè)保險的國家普遍實(shí)施政府干預。市場(chǎng)經(jīng)濟國家政府干預農業(yè)保險的理論來(lái)源于保險市場(chǎng)存在著(zhù)失靈、壟斷性或有限競爭性。而中國政府干預農業(yè)保險的理論來(lái)源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。本文粗略地比較了這兩種政府干預農業(yè)保險的運行情況，認為我國發(fā)展農業(yè)保險仍然需要實(shí)行政府干預，但應借鑒國外經(jīng)驗，轉變干預方式。

關(guān)鍵詞：政府干預 中國 農業(yè)保險

農業(yè)保險起源于生產(chǎn)、生活中的不確定性。農業(yè)保險不同于一般的商業(yè)保險，已經(jīng)開(kāi)展農業(yè)保險的國家普遍實(shí)施政府干預。國內有的學(xué)者認為保險市場(chǎng)的失靈、壟斷性或有限競爭性，為政府干預提供了契機與動(dòng)因；而有的學(xué)者認為農業(yè)保險具有商品性與非商品性雙重特征，其非商品性特征產(chǎn)生了國家對發(fā)展農業(yè)保險的干預。本文認為我國政府干預農業(yè)保險的理論來(lái)源于馬克思、恩格斯的國家直接配置全部資源的思想。中國與國外的政府干預農業(yè)保險的理論分屬不同的理論模式。本文試圖分析這兩種干預農業(yè)保險的具體運行情況，探討我國從計劃經(jīng)濟轉向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)程中如何推進(jìn)農業(yè)保險的發(fā)展。

一、 農業(yè)保險的一般特征與兩類(lèi)政府干預模式

保險起源于生活中的不確定性。從對待風(fēng)險的角度而言，保險是一種風(fēng)險管理制度；而從其經(jīng)濟功能來(lái)看，保險還是一種經(jīng)濟補償制度。這一制度通過(guò)對有可能發(fā)生的不確定性事件的數理預測和收取保費的方法，建立保險基金，以合同的形式，將風(fēng)險從被保險人轉移到保險人，由大多數人來(lái)分擔少數人的損失。①

保險公司是經(jīng)營(yíng)保險的組織，其經(jīng)營(yíng)對象必須是純粹風(fēng)險中的可保風(fēng)險?？杀ｏL(fēng)險必須具備以下六個(gè)基本條件：一、潛在損失的嚴重性很大，但損失發(fā)生的可能性不大，即具有經(jīng)濟上的可行性；二、可以確定損失的概率分布；三、存在足夠數量的同質(zhì)的保險標的；四、損失的發(fā)生具有偶然性；五、損失是可以確定的和計量的；六、特大災難性事故不會(huì )發(fā)生。

農業(yè)保險是商業(yè)保險延伸到在農業(yè)領(lǐng)域的一種嘗試。農業(yè)保險是指被保險人在農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因遭受自然災害或意外事故致使有生命的動(dòng)植物發(fā)生死亡或損毀的經(jīng)濟損失，由保險人給予補償的一種保險。②廣義上說(shuō)農民所面臨的農業(yè)風(fēng)險主要有自然災害風(fēng)險、資源風(fēng)險、市場(chǎng)風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、健康風(fēng)險及其他人力不可抗拒的災害，一般而言，從保險責任的角度來(lái)看，農業(yè)保險可分為單一責任險、混合責任險和一切險；從生產(chǎn)對象的角度可劃分為種植業(yè)保險、養殖業(yè)保險，而種植業(yè)保險、養殖業(yè)保險又可根據生產(chǎn)管理的不同特點(diǎn)分作農作物保險、收獲期農作物保險、森林保險、園林苗圃保險、畜禽保險、水產(chǎn)養殖保險以及其他特種養殖保險。

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① 孫祁祥：《保險學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第21—22頁(yè)。

② 《當代中國的保險事業(yè)》，當代中國出版社1996年版，第423頁(yè)。

農業(yè)保險與社會(huì )保險及其他商業(yè)保險相比，有不少獨特之處。農業(yè)領(lǐng)域面臨的純粹風(fēng)險中的可保風(fēng)險具有更大的不確定性。由于農業(yè)保險標的的特殊性，嚴格地說(shuō)農業(yè)保險僅僅具備了“存在足夠數量的同質(zhì)的保險標的”。農業(yè)保險標的潛在損失的嚴重性很大，而損失發(fā)生的可能性卻不好確定，也就是說(shuō)“有經(jīng)濟上的可行性”這一條件不能滿(mǎn)足。農業(yè)保險的標的是有生命的農作物與動(dòng)物，其生命形態(tài)無(wú)時(shí)不在變化，動(dòng)植物在生長(cháng)過(guò)程中，每天都孕育價(jià)值，但每一具體階段卻很難單獨以?xún)r(jià)值形態(tài)表現出來(lái)。這一特性決定了農業(yè)保險不能滿(mǎn)足“損失是可以確定的和計量的”這一條件。農業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險主要來(lái)自自然災害，而自然災害的發(fā)生具有不規則性，“特大災難性事故不會(huì )發(fā)生”這一條件也不能完全滿(mǎn)足，不符合農業(yè)保險標的的特征。由于農業(yè)保險標的的特殊性，農作物遭災時(shí)損失的確定與計量存在難度，也就是說(shuō)“損失是可以確定的和計量的”這一條件也不可完全滿(mǎn)足。

保險公司面臨著(zhù)各種不確定性，如資產(chǎn)風(fēng)險、定價(jià)風(fēng)險、利率風(fēng)險及其它風(fēng)險。①但特別重要的難題是信息不對稱(chēng)性，尤其在經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險時(shí)，農業(yè)保險標的的特殊性使得農業(yè)保險信息不對稱(chēng)問(wèn)題更為嚴重。這種信息不對稱(chēng)性表現為道德風(fēng)險與逆選擇。

Winter指出道德風(fēng)險可被定義為一個(gè)組織的集體利益與組織中的個(gè)體利益之間的沖突，當委托人的最終收益不確定或部分依賴(lài)于代理人的行為，而代理人的行為又不能被完全觀(guān)察到時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生道德風(fēng)險。保險業(yè)的道德風(fēng)險可分為“事前的道德風(fēng)險”與“事后的道德風(fēng)險”。Holmstrom等人認為，如果保險人無(wú)法控制被保險人的行為，購買(mǎi)保險將減少被保險人謹慎行事的動(dòng)機，產(chǎn)生了“事前的道德風(fēng)險”。Spence和Zeckhauser認為，由于無(wú)法觀(guān)察到事故發(fā)生的真正原因，保險人只能依賴(lài)于被保險人的報告或進(jìn)行成本很高的調查，導致了“事后道德風(fēng)險”，“事后道德風(fēng)險”產(chǎn)生了欺詐問(wèn)題。因而，Arnott和Stiglitz指出道德風(fēng)險使有效的市場(chǎng)均衡無(wú)法達到，即使在最好的條件下，不完全的保險保障也只能導致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以發(fā)生保險事故的概率將被保險人群分作“好風(fēng)險”(good risks)與“壞風(fēng)險”(bad risks)兩類(lèi)，研究保險市場(chǎng)的“逆選擇”問(wèn)題。他們證明，由于存在逆選擇，競爭的保險市場(chǎng)不會(huì )達到均衡，有效狀態(tài)下保險供給應當是歧視性的：對“壞風(fēng)險”者提供高價(jià)格的足額保險，對“好風(fēng)險”者提供低價(jià)格的部分保險。他們認為，保險市場(chǎng)存在失靈，而壟斷的保險市場(chǎng)(在政府監管下)可能是一個(gè)次優(yōu)選擇。③

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① 孫祁祥、鄭偉：《21世紀的中國保險：理論與實(shí)踐》，載李揚等主編：《中國金融理論前沿Ⅱ》，社會(huì )科學(xué)文獻出版社2001年版，第373—374頁(yè)。

② 參見(jiàn)孫祁祥、孫立明：《保險經(jīng)濟學(xué)研究述評》，《經(jīng)濟研究》2002年第5期。

③ 參見(jiàn)孫祁祥、孫立明：《保險經(jīng)濟學(xué)研究述評》。

可以說(shuō)由于保險市場(chǎng)的信息不對稱(chēng)而導致了保險市場(chǎng)的失靈，農業(yè)保險市場(chǎng)尤其嚴重。對多數國家而言，農業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農業(yè)保險的社會(huì )效益必須首先予以考慮。當農業(yè)保險的社會(huì )效益目標不可能通過(guò)市場(chǎng)機制得以實(shí)現時(shí)，政府就用其他手段實(shí)現這一目標。正是保險市場(chǎng)的失靈、農業(yè)保險市場(chǎng)的壟斷性或有限競爭性，為政府干預提供了契機與動(dòng)因?，F代經(jīng)濟學(xué)認為，在現代市場(chǎng)經(jīng)濟中，政府的干預是必需的，它可以彌補市場(chǎng)失靈。政府干預可采取多種方式：它既可以充當社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的監督管理者，通過(guò)供給法律制度，創(chuàng )造平等競爭的市場(chǎng)環(huán)境和安定的社會(huì )環(huán)境，也可以在一些基礎設施、壟斷行業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投資，或直接建立國有企業(yè)，參與經(jīng)營(yíng)。①綜觀(guān)國外農業(yè)保險的發(fā)展歷程，許多國家都實(shí)施了政府干預，采取的政策措施主要有：實(shí)施農業(yè)保險立法；管制農業(yè)保險價(jià)格；政府直接經(jīng)營(yíng)管理農業(yè)保險；對私營(yíng)保險公司及合作保險組織提供財政補貼。財政支持成為國外農業(yè)保險的普遍特征。

但中國對發(fā)展農業(yè)保險實(shí)行政府干預的最初動(dòng)因卻不同于市場(chǎng)經(jīng)濟國家。新中國建立后，中國政府的職能“無(wú)所不包”，其中經(jīng)濟職能是其重要組成部分。中國實(shí)行了長(cháng)期的計劃經(jīng)濟體制，傳統社會(huì )主義計劃經(jīng)濟體制淵源于馬克思、恩格斯對社會(huì )主義的構想。他們認為，無(wú)產(chǎn)階級革命勝利后，將“把一切生產(chǎn)工具集中在國家即組織成統治階級的無(wú)產(chǎn)階級手里”，由國家作為“整個(gè)社會(huì )的代表”直接配置全部資源。②而在現實(shí)的實(shí)踐中，“社會(huì )”直接配置資源方式演化為“國家”直接配置資源方式，進(jìn)而又演化為由“國家”的執行機構即“政府”直接配置資源方式。③新中國一建立，政府的經(jīng)濟職能就得以強化，繼續走政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展道路，政府對經(jīng)濟的干預不斷加強。由于近代中國經(jīng)濟市場(chǎng)發(fā)育極不成熟，市場(chǎng)經(jīng)濟國家所采用的政府干預經(jīng)濟的方式不適合于中國經(jīng)濟，政府擁有強大的國營(yíng)經(jīng)濟，以此來(lái)控制市場(chǎng)和重要的行業(yè)就十分必要。④新中國的臨時(shí)憲法《共同綱領(lǐng)》確定了有關(guān)國計民生的重要行業(yè)要由國家經(jīng)營(yíng)或控制的方針。此后實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路與趕超型戰略，使得政府的經(jīng)濟干預滲入經(jīng)濟運行的各個(gè)方面，政府在經(jīng)濟發(fā)展中長(cháng)期處于中樞地位。

就保險業(yè)而言，“對于保護國家財產(chǎn)，保障生產(chǎn)安全，促進(jìn)物資交流，安定人民生活，組織社會(huì )游資，壯大國家資金”有重大作用，“集中領(lǐng)導與統一管理很必要”⑤，1949年10月20日國家設立了中國人民保險公司，經(jīng)營(yíng)管理全國各種保險業(yè)務(wù)，而開(kāi)展農業(yè)保險業(yè)務(wù)是其重要職能，各級中國人民保險公司都設立了農業(yè)保險機構，經(jīng)營(yíng)管理農業(yè)保險。就是說(shuō)，在新民主主義經(jīng)濟體制與計劃經(jīng)濟體制下，政府對農業(yè)保險的干預表現為國有的中國人民保險公司直接經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險業(yè)務(wù)。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟下政府對發(fā)展農業(yè)保險的干預

目前世界上約有40多個(gè)國家推行或試行農業(yè)保險。我們可把國外農業(yè)保險體制分為五種類(lèi)型，即以美國、加拿大為代表的農業(yè)保險體制；日本農業(yè)保險體制；以德國、西班牙、荷蘭等國為代表的西歐農業(yè)保險體制；以前蘇聯(lián)、東歐國家為代表的社會(huì )主義國家農業(yè)保險體制；以泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、巴西、墨西哥等國為代表的發(fā)展中國家農業(yè)保險體制。⑥由于農業(yè)保險的特殊性，國外政府一般采取干預措施。這種干預表現為制定農業(yè)保險法，提供財政補貼，或設立國家農業(yè)保險機構。

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① 銀溫泉、董彥彬：《國有與非國有部門(mén)：改革定位和發(fā)展政策》，《經(jīng)濟研究》l996年第2期。

② 《馬克思恩格斯選集》第3卷，第438、439頁(yè)。

③ 俞忠英：《資源配置費用與中國經(jīng)濟體制的選擇》，《經(jīng)濟研究》1995年第3期。

④ 參見(jiàn)武力編：《中華人民共和國經(jīng)濟史》(上)，中國經(jīng)濟出版社1999年版，第80頁(yè)。⑤ 陳云、薄一波向中央的報告，轉自《當代中國的保險事業(yè)》，當代中國出版社1996年版，第40頁(yè)。

⑥ 參見(jiàn)丁少群、庹國柱：《國外農業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農業(yè)》1997年第8期。

(一)制定農業(yè)保險法

鑒于農業(yè)保險的特殊性，規范商業(yè)保險的《保險法》不適用或不完全適用于農業(yè)保險。因此，國外不少?lài)蚁群笾贫ㄞr業(yè)保險法及其實(shí)施細則，以保證農業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調運作，保障農民的切身利益。美國、加拿大、日本的農業(yè)保險法是發(fā)達國家的農業(yè)保險立法的代表。美國農業(yè)保險立法始于1938年頒布的《聯(lián)邦作物保險法》，至今已有十余次修訂。加拿大聯(lián)邦政府于1959年頒布了《聯(lián)邦農作物保險法》。日本政府早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經(jīng)多次修訂、補充，目前形成了《農業(yè)災害補償法》。一些發(fā)展中國家如菲律賓、墨西哥、巴西等國也開(kāi)展了農業(yè)保險的立法。國外農業(yè)保險立法，主要目的是約束政府行為。農業(yè)保險立法對農業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、初始資本金籌集數額和方式、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過(guò)總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規定、各有關(guān)部門(mén)的配合、資金運用等方面都進(jìn)行了規范。

農業(yè)保險立法使農業(yè)保險帶有強制性或準強制性的特征。這種強制性或準強制性強制，使農業(yè)保險更適合大數法則規則，可以盡可能地擴大同質(zhì)標的物的規模，盡可能在空間和時(shí)間上進(jìn)行分散風(fēng)險，以保證農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)的穩定性。

(二)設立國家農業(yè)保險公司及提供財政補貼

農業(yè)保險是一種政策性很強的保險，要求發(fā)揮政府的主導作用。許多國家或由政府組織了國家農業(yè)保險公司，政府出資建立初始資本和準備基金，直接經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險；或由政府與私營(yíng)保險公司合作經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險。美國、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國由國家設立專(zhuān)門(mén)的農業(yè)保險機構，經(jīng)營(yíng)大部分政策性農業(yè)保險業(yè)務(wù)。日本模式經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的機構則是不以盈利為目的的民營(yíng)保險相互會(huì )社——市、町、村農業(yè)共濟組合與都、道、府、縣農業(yè)共濟保險組合聯(lián)合會(huì )。日本中央政府的干預表現在對農業(yè)保險進(jìn)行監督與指導方面，此外中央政府還提供再保險以及保費補貼和管理費補貼。

斯里蘭卡、泰國、印度、菲律賓、巴基斯坦、孟加拉國、巴拿馬、巴西等發(fā)展中國家的農業(yè)保險，政府干預也體現在由國家直接經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險或國家與私營(yíng)保險公司成立股份公司經(jīng)營(yíng)方面①。如巴基斯坦由農作物保險委員會(huì )和農業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)，斯里蘭卡由農業(yè)部下設的農業(yè)保險理事會(huì )經(jīng)營(yíng)，馬來(lái)西亞由農業(yè)部與農業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)，墨西哥則由國有墨西哥農業(yè)保險公司經(jīng)營(yíng)。國家與私營(yíng)保險公司成立股份公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的模式，巴西的巴西國家再保險公司是其典范，政府與私營(yíng)公司各占一半的股份。

前蘇聯(lián)、東歐的農業(yè)保險政府干預更為顯著(zhù)。農業(yè)保險全部由國家保險機構集中、統一、壟斷性經(jīng)營(yíng)，不允許其他組織介入。蘇聯(lián)、羅馬尼亞、保加利亞由國家保險局經(jīng)營(yíng)，民主德國、波蘭由國家保險機關(guān)管理，匈牙利等由國家保險公司獨家經(jīng)營(yíng)。

國外政府對經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的補貼主要用于補貼了大部分經(jīng)營(yíng)管理費用。如美國補貼30％，加拿大補貼50％，日本補貼50％—60％，瑞典補貼66％，西班牙補貼20％—50％，墨西哥補貼60％，菲律賓補貼56％②。由于農業(yè)保險遭遇巨災的可能性隨時(shí)存在，政府還承擔了最后保險人的職能。此外，各國政府都對農業(yè)保險實(shí)行稅收優(yōu)惠，如保費收入全部免稅，也不上交財政，在支付賠款、防災費用及少部分管理費后全部留存作準備金積累，以應付巨災賠款。

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① 參見(jiàn)刑煒：《墨西哥巴西農業(yè)保險對我國農險的啟示》，《保險研究》1999年第2期；丁少群、庹國柱：《國外農業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農業(yè)》l997年第s期；吳剛：《農業(yè)保險發(fā)展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001年第2期。

② 丁少群、庹國柱：《國外農業(yè)保險發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農業(yè)》1997年第8期。

三、中國政府對農業(yè)保險干預的歷程

中國農業(yè)保險經(jīng)歷了曲折發(fā)展的三個(gè)階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復試辦階段，1987年至今的經(jīng)營(yíng)方式多元化改革階段。政府干預與中國農業(yè)保險每一階段的發(fā)展都休戚相關(guān)，農業(yè)保險的興起、快速發(fā)展、萎縮及停辦，都是政府干預的結果。

(一)1951—1958年農業(yè)保險的探索

國民經(jīng)濟恢復時(shí)期，政府認為“農村保險是整個(gè)農村金融工作中重要的一部分”①，確定了“保障農業(yè)生產(chǎn)安全，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”的農業(yè)保險方針②，由中國人民保險公司壟斷經(jīng)營(yíng)。1951年農業(yè)保險從山東、四川、北京等地的試辦推廣到全國。

政府的干預是新中國農業(yè)保險得以產(chǎn)生的第一推力。由于歷史上農民沒(méi)有參加農業(yè)保險的習慣，對農業(yè)保險或是沒(méi)有興趣，或是存在誤解，加上中國人民保險公司的機構尚未普及農村地區，農業(yè)保險的展業(yè)多依重于政府的行政力量。政府推動(dòng)農業(yè)保險的重要手段之一是發(fā)動(dòng)群眾運動(dòng)。如平原省每村以互助組為單位，動(dòng)員沒(méi)有牲口而有糧食的農戶(hù)借糧食給有牲口而繳不起保費的農戶(hù)。③有些地方群眾運動(dòng)走向極端，要挾農戶(hù)參加農業(yè)保險。④政府推動(dòng)農業(yè)保險的手段之二是全面依靠地方黨政機構。地方黨政機構的組織領(lǐng)導保證了農業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，但也發(fā)生了全由鄉村干部包辦的情況。⑤政府推動(dòng)農業(yè)保險的手段之三利用干部、積極分子帶頭投保。干部、積極分子的帶頭作用便于群眾接受農業(yè)保險，但有的地方?jīng)]有認真宣傳農業(yè)保險的好處，只是強迫干部、積極分子帶頭響應，逼迫群眾跟從。建國初期農業(yè)保險屬于自愿性保險，但是，由于政府干預過(guò)多，實(shí)際上為強制保險。不過(guò)政府的過(guò)多干預，客觀(guān)上擴大了農業(yè)保險標的的范圍，也降低了農業(yè)保險的代理成本。

但是，政府干預的“政府失靈”問(wèn)題日益明顯。政府利用各種力量推動(dòng)農業(yè)保險興起后，很快因為經(jīng)營(yíng)管理漏洞過(guò)多，強迫命令嚴重，使農業(yè)保險陷入困境。1953年3月政府決定停辦農村保險⑥。1954年全國農業(yè)合作化步伐加快，人社后由于牲畜的產(chǎn)權關(guān)系發(fā)生變化，許多農民提出參加牲畜保險的要求。1954年11月第四次全國保險會(huì )議決定恢復辦理農村保險。此后，農村保險以前所未有的速度展開(kāi)?！按筌S進(jìn)”時(shí)期，由于浮夸風(fēng)盛行，畝產(chǎn)量難以確定，承保指數小了不解決問(wèn)題，但如果按虛夸的畝產(chǎn)量承保，公社需要付出一大筆保費，公社與保險公司都處于尷尬的境地，不久農作物保險陷于停頓。1958年10月西安財貿會(huì )議提出“人民公社化后，保險工作的作用已經(jīng)消失，除國外業(yè)務(wù)必須繼續辦理外，國內保險業(yè)務(wù)應立即停辦”。⑦1959年1月中國人民保險公司召開(kāi)第七次全國保險工作會(huì )議后，國內保險業(yè)務(wù)正式停辦。中國農業(yè)保險在政府干預下經(jīng)過(guò)幾年探索后，也在政府干預下黯然結束。此后的二十多年中我國沒(méi)有國內保險，也無(wú)農業(yè)保險。

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① 《中國人民銀行總行第一屆全國農村金融會(huì )議的綜合記錄》，《1949—1952中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編．金融卷》，中國物資出版社1996年版，第720頁(yè)。

② 《中央財政部王紹鏊副部長(cháng)在總公司農業(yè)保險會(huì )議上的報告》，《人民保險》1953年第l期。

③ 《各地農業(yè)保險介紹》，《人民保險》1951年第9期。

④ 《徹底糾正牲畜保險工作強迫命令作風(fēng)》，《人民保險》1953年第1期。

⑤ 《徹底糾正牲畜保險工作強迫命令作風(fēng)》，《人民保險》1953年第1期。

⑥ 東北農村經(jīng)濟較為發(fā)達的地區，農村保險業(yè)務(wù)沒(méi)有停止，有不少鄉、村、合作社自己組織起了“小保險”。

⑦ 《當代中國的保險事業(yè)》，第126頁(yè)。

1950年到1958年農業(yè)保險取得不少成績(jì)。這一時(shí)期中國人民保險公司開(kāi)辦了牲畜保險、養豬保險、農作物保險等險種。1951年底全國有600多保險公司分支機構辦理牲畜保險，而到1958年全國承保牲畜增至約6 000萬(wàn)頭。①養豬保險也于1956年恢復試辦，到1959年國內業(yè)務(wù)停辦前全國承保豬只達3 400萬(wàn)頭。②

(二)1982年到1986年的恢復試辦

十一屆三中全會(huì )后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國農村廣泛興起，農村“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”、“重點(diǎn)戶(hù)”、“農工商經(jīng)濟聯(lián)合體”紛紛涌現出來(lái)，出于分散風(fēng)險的需要，他們對開(kāi)辦農業(yè)保險呼聲強烈。1982年2月，國務(wù)院指出應“積極創(chuàng )造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務(wù)?！雹?984年國務(wù)院再次指示，“為了適應農民富裕起來(lái)以后對安全保障的需要”，“農村保險業(yè)務(wù)將成為發(fā)展我國保險事業(yè)的重點(diǎn)之一?！雹?985年中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農村經(jīng)濟的十項政策》中提出，“應積極興辦農村保險事業(yè)”，⑤1986年又在《關(guān)于1986年的工作部署》中再次強調“應積極發(fā)展農村各項保險事業(yè)”。⑥政府的決策決定了農業(yè)保險的再度興起。

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① 《當代中國的保險事業(yè)》，第124頁(yè)。

② 《當代中國的保險事業(yè)》，第123頁(yè)。

③ 中國人民銀行：《關(guān)于國內保險業(yè)務(wù)恢復情況和今后發(fā)展意見(jiàn)的報告》，轉引自任素梅：《農業(yè)保險概論》、中國農業(yè)出版社1995年版，第23頁(yè)．

④ 中國人民保險公司：《關(guān)于加快發(fā)展我國保險事業(yè)的報告》，轉引自任素梅：《農業(yè)保險概論》，中國農業(yè)出版社1995年版，第23頁(yè)。

⑤ 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步活躍農村經(jīng)濟的十項政策》，中央文獻研究室編：《十一屆三中全會(huì )以來(lái)重要文獻選編》(下)，人民出版社1987年版，第809頁(yè)。

⑥ 《關(guān)于1986年的工作部署》，中央文獻研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻選編》(中)，人民出版社1986年版，第872頁(yè)。

1982年到1986年的試辦階段，政府干預力量較為得力，農業(yè)保險仍由中國人民保險公司代表政府壟斷經(jīng)營(yíng)。由于中國人民保險公司的經(jīng)營(yíng)管理體制基本上沿用計劃經(jīng)濟方式，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中不大考慮盈虧問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)的種植業(yè)、養殖業(yè)保險實(shí)行全國統一核算，盈虧由保險公司內部險種互補，農業(yè)保險的虧損可由其他險種的盈利彌補。中國人民保險公司在系統內部調劑盈虧，實(shí)際上隱含了政府對農業(yè)保險的隱性補貼，農業(yè)保險得到快速發(fā)展。

1982年恢復農業(yè)保險的當年，江蘇、上海、山東、山西、遼寧、黑龍江、貴州、云南、廣西、四川、湖南、江西、福建等地的中國人民保險公司分支機構，在部分鄉村陸續開(kāi)辦了耕牛保險、奶牛保險、養豬保險、大牲畜保險和農作物保險。1986年中國人民保險公司試辦的農業(yè)保險險種多達100多個(gè)，保險標的包括了小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亞麻等經(jīng)濟作物，以及牲畜水產(chǎn)等養殖物。

(三)1987年以后農業(yè)保險的多元化發(fā)展

1982年到1986年農業(yè)保險取得快速發(fā)展的同時(shí)，中國人民保險公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的方式也漸露缺陷。農業(yè)保險與其他商業(yè)保險統一核算，盈虧互補，不利于調動(dòng)保險公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的積極性，也不利于政府考核保險公司的績(jì)效。對保險公司而言，由于農業(yè)保險的高風(fēng)險性，“大干大賠，小干小賠”，保險公司傾向于減少農業(yè)保險的供給，而加大盈利性險種的經(jīng)營(yíng)。對政府而言，農業(yè)保險的虧損補貼需要劃清范圍。1987年6月政府決定在中國人民保險公司內部特設農村業(yè)務(wù)部，專(zhuān)門(mén)從事農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)，并從1988年開(kāi)始以一省為范圍，實(shí)行農業(yè)保險單獨核算。農業(yè)保險單獨核算，便于政府監控保險公司的經(jīng)營(yíng)績(jì)效，掌握農業(yè)保險的盈虧情況，有針對性地對農業(yè)保險給予優(yōu)惠，但是，政府未能理順與保險公司、農民之間的關(guān)系，農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)風(fēng)險更加集中，商業(yè)性經(jīng)營(yíng)虧損更為顯性化，巨額的虧損使經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險難以為繼。表l即反映了中國人民保險公司1982年到1999年經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的盈虧情況。

表1 1982—1999年中國人民保險公司農業(yè)保險保費與賠款狀況表

年份|保費收入(萬(wàn)元)| 比上年增長(cháng)％| 賠款支出(萬(wàn)元)| 比上年增長(cháng)％| 賠付率(％)

1982| 23| ——| 22| ——| 95.96

1983| 173| 652.2| 233| 959.1| 134.68

1984| 1 007| 482.1| 725| 211.2| 72.00

1985| 4 332| 330.2| 5 266| 626.3| 121.56

1986| 7 802| 80.2| 10637| 102.1| 136.34

1987| 10028| 28.5| 12604| 18.5| 125.69

1988| 11 569| 15.4| 9 236| —26.7| 79.83

1989| 12966| 12.2| 10748| 16.0| 82.89

1990| 19 248| 48.4| 16722| 55.6| 86.88

1991| 45 504| 136.4| 54 194| 224.1| 119.10

1992| 8l 690| 79.5| 81 462| 50.3| 99.72

1993| 56 130| —31.3| 64 691| —20.6| 115.25

1994| 50404| —10.2| 53 858| —16.7| 106.85

1995| 49 620| —1.6| 36450| —32.3| 73.46

1996| 57436| 15.8| 39481| 8.3| 68.74

1997| 71 200| 23.9| 48 200| 22．l| 67.60

1998| 61 700| —14.3| 47 700| —1.1| 77.3l

1999| 48 000| —32.2| 28900| 一39.4| 60.23

合計| 588 832|| 521 129|| 88.50

資料來(lái)源：劉京生：《中國農村保險制度論綱》，中國社會(huì )科學(xué)出版社2000年版，第138—139頁(yè)。

由于政府直接辦理農業(yè)保險成本過(guò)高，虧損嚴重，政府干預農業(yè)保險的財政支持在力度上相對下降。政府在改革中國人民保險公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險業(yè)務(wù)模式的同時(shí)，也在探索其他干預途徑。這表現在依靠民政部門(mén)經(jīng)營(yíng)農村救災保險、準許新疆建設兵團經(jīng)營(yíng)本地農業(yè)保險、允許中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦農業(yè)保險以及推動(dòng)農村合作保險發(fā)展等方面。

民政部門(mén)組織的農村救災保險體系屬于政策性農業(yè)保險。這種國家扶持、組織農民互助互濟的非盈利的政策性農村救災保險試驗始于1986年，此后試點(diǎn)范圍很快擴大到全國28個(gè)省、市、自治區的102縣。具體做法是以縣為單位，在政府指導下成立救災保險互濟會(huì )，國家從救災款中撥出部分資金作為墊底金，墊底資金必須為50萬(wàn)元人民幣以上，不足部分自籌，農村互濟保險風(fēng)險資金中農民占總額的40％到60％。①互濟會(huì )獨立核算，自主經(jīng)營(yíng)，一般在鄉鎮設立代辦所，在村里設立協(xié)辦員，組成從中央政府到地方政府再到農民的三結合保險體系?；鷷?huì )業(yè)務(wù)范圍一般為農作物、農房、勞動(dòng)力、大牲畜等保險，每戶(hù)每年農民負擔的保費為10—30元，得到3 000元以上的保障標準。②互濟會(huì )所籌資金扣除賠款與各項費用后全部充作后備基金。從1986年到1991年開(kāi)展這一業(yè)務(wù)的鄉鎮達1999個(gè)，參加農產(chǎn)達582萬(wàn)戶(hù)，占試點(diǎn)地區農戶(hù)總數的53．78％。1989年到1990年共籌集資金2．04億元，完成1．07億元積累。③民政部門(mén)組織的農業(yè)保險，走出了不同于國有中國人民保險公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的道路，宜于協(xié)調保險公司、農民、政府的關(guān)系，可以減少或杜絕道德風(fēng)險與逆向選擇問(wèn)題，實(shí)現區域性的險種互補，但其機構設置尚不成體系。

新疆生產(chǎn)建議兵團農業(yè)保險公司開(kāi)辦農業(yè)保險屬于行業(yè)性保險。新疆生產(chǎn)建設兵團農業(yè)保險公司成立于1986年，它的業(yè)務(wù)對象主要是新疆農墾系統的農場(chǎng)，農業(yè)保險公司以農墾系統為單位切塊核算，以種植業(yè)、養殖業(yè)保險為主，并兼營(yíng)各種財產(chǎn)險、責任險、人身險，險種互補，以農養農，以工補農。兵團保險公司總分兩級公司采取分灶核算，小災積累，大災調劑，專(zhuān)款專(zhuān)用。開(kāi)辦之初保險公司實(shí)行種植業(yè)、養殖業(yè)兩業(yè)強制保險，保費收入只有212萬(wàn)元，到1999年保險險種已有120多個(gè)，除種植業(yè)、養殖業(yè)保險外，兵團保險公司還開(kāi)辦了財產(chǎn)保險、貨物運輸險、機動(dòng)車(chē)輛及第三者責任險、人壽險、人身險等業(yè)務(wù)，保費收入也達到3．42億元，其中農業(yè)保險保費收入為1．63億元，支付賠款9 500萬(wàn)元，承保農作物2 200萬(wàn)畝。到1999年兵團保險公司保費收入累計達到9．5億元，累計賠付7．18億元，賠付率為75．6％。④新疆建設兵團保險公司實(shí)行以工補農，農業(yè)保險強制保險，國家財政也給予巨大支持，但其業(yè)務(wù)范圍是國營(yíng)農場(chǎng)，難于擴展到農村。

中國人民保險公司為減輕農業(yè)保險的虧損，開(kāi)始轉變經(jīng)營(yíng)方式，開(kāi)始委托地方政府代辦、與地方及其它經(jīng)濟組織合辦、及發(fā)展合作農業(yè)保險。

1．委托代辦。中國人民保險公司開(kāi)展農業(yè)保險采取代辦形式的有福建、北京等地，以及山東、陜西的部分地區。如中國人民保險公司北京市分公司委托農村合作經(jīng)營(yíng)管理站系統代辦農業(yè)保險，代辦方只負責展業(yè)與收取手續費，不承擔風(fēng)險，風(fēng)險由中國人民保險公司承擔。中國人民保險公司沈陽(yáng)市分公司代為地方政府辦理農業(yè)保險，保險公司與地方政府共同承擔保險基金，出險后雙方各分擔一半，節余留在地方。

2．合辦。中國人民保險公司與地方政府或經(jīng)濟組織聯(lián)合共保，風(fēng)險共擔，利益均沾，保費及賠款按比例分成。采取合辦形式的有沈陽(yáng)、湖南、廣東、黑龍江等部分省市，如沈陽(yáng)市實(shí)行農作物社會(huì )統籌，保費分攤，農民承擔50％，市政府承擔20％，區政府承擔15％，鄉鎮政府承擔15％，體現了國家、農民和保險公司利益的一致性。⑤黑龍江省樺南縣開(kāi)辦烤煙保險，實(shí)行聯(lián)合共保，即保費分擔，由煙草公司負擔40％(對于貧困戶(hù)則負擔60％)，其余由農民交付，超賠時(shí)超賠部分由保險公司支付50％，煙草公司支付30％，鄉政府支付20％，將政府、農民、煙草公司及保險公司的利益捆在一起。山西大同南郊區開(kāi)辦的蔬菜保險也是農民與區政府各自分擔一半保費?！敝袊嗣癖ｋU公司廣東省分公司與地方政府實(shí)行五五共保，四六賠付，結余留給地方。中國人民保險公司與地方政府合辦或代辦，有利之處在于可以調動(dòng)地方政府的積極性，而且采取代辦方式中國人民保險公司不承擔風(fēng)險，可以解決保險公司虧損問(wèn)題，但地方政府干預過(guò)多，結余歸地方財政，農村保險基金仍無(wú)法建立起來(lái)，而且地方政府也無(wú)法解決大災的賠款。

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① 劉京生：《中國農村保險制度論綱》，中國社會(huì )科學(xué)出版社2000年版，第131頁(yè)。

② 劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第132頁(yè)。

③ 劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第132頁(yè)。

④ 劉京生：《中國農村保險制度論綱》，第135頁(yè)。

⑤ 《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

3．開(kāi)展合作農業(yè)保險。1987年中共中央在中發(fā)5號文件中提出“發(fā)展農村社會(huì )保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險”，②農業(yè)合作保險走上試辦之路。農業(yè)保險的合作性經(jīng)營(yíng)形式以農業(yè)保險合作社為代表，它是一種由農民自己經(jīng)營(yíng)、管理的股份合作制農業(yè)保險。農民既是農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)人，又是農業(yè)保險的受益者，當災害超出保險社賠償能力時(shí)，采取按比例賠付。而在經(jīng)營(yíng)形式上主要有兩種：一是地方政府、保險公司、鄉鎮企業(yè)集資人股，作為墊底資金，在此基礎上組織農民參保，再將業(yè)務(wù)的一定比例向人民保險公司分保；二是由農民自身按戶(hù)集股作為墊底基金，組織農民參保，其業(yè)務(wù)向人民保險公司按三七或四六比例分保。③互助合作農業(yè)保險形式在山西、河南、福建的一些地區做過(guò)試點(diǎn)。如山西省應縣開(kāi)展農作物互助保險。又如河南省1990年首先在新鄭縣試辦農村互助保險，1992年后推廣至全省，此后其他省市也紛紛借鑒。農業(yè)保險合作社雖然可以有效解決保險經(jīng)營(yíng)中道德風(fēng)險與逆向選擇問(wèn)題，但是，由于農民保險意識淡漠，保險合作社規模難以擴大，面臨籌集保險基金問(wèn)題，而且保險合作社賠償能力有限，對農民吸引力不大．

四、轉變政府干預方式與中國農業(yè)保險的進(jìn)一步發(fā)展

(一)中國農業(yè)保險發(fā)展緩慢的根本原因

農業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢，這是各國經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的通性。但是，中國農業(yè)保險的發(fā)展表現得尤其遲緩，其中之因值得深思。作為保險業(yè)的一種險種，由于保險雙方信息的不對稱(chēng)，農業(yè)保險在承保、理賠時(shí)自然會(huì )遇到經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險和逆選擇問(wèn)題。除此之外，阻礙我國農業(yè)保險發(fā)展的原因究竟是什么?目前，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：1．“天災過(guò)重”說(shuō)?！疤鞛倪^(guò)重”說(shuō)認為“天災難住了中國農業(yè)保險”，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類(lèi)多、頻度高、分布廣，造成的損失大。④2．“高賠付”說(shuō)?！案哔r付”說(shuō)認為，高賠付一是使經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險長(cháng)期虧損；二是高賠付導致高費率，這對目前收入并不高的農民來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)沉重的負擔。⑤3．“農民不歡迎”說(shuō)?！稗r民不歡迎”說(shuō)認為，大部分農民存在嚴重的僥幸心理，不愿買(mǎi)農業(yè)保險。⑥4．“自主經(jīng)營(yíng)體制”說(shuō)，“自主經(jīng)營(yíng)體制”說(shuō)認為，我國自主經(jīng)營(yíng)型農業(yè)保險體制，產(chǎn)生了農業(yè)保險虧損無(wú)人補貼、缺乏再保險保障等問(wèn)題。⑦

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① 《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

② 《把農村改革引向深入》，中央文獻研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻選編》(下)，人民出版社1986年版，第1233頁(yè)。

③ 《1991中國金融年鑒》，中國金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

④ 冀文海：《“天災”難住了農業(yè)保險》，《中國經(jīng)濟時(shí)報》2001年6月20日。

⑤ 李麗輝：《農業(yè)保險緣何萎縮?》，《人民日報》2001年8月13日。

⑥ 冀文海：《“天災”難住了農業(yè)保險》，《中國經(jīng)濟時(shí)報》2001年6月20日。

⑦ 參見(jiàn)劉京生：《中國農村保險制度論綱》第四章。

筆者認為，“天災過(guò)重”說(shuō)并不成立，因為農業(yè)保險經(jīng)營(yíng)得好的國家如日本、美國等國，自然災害并不比我國輕多少?！案哔r付”說(shuō)也不是根本原因，因為經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險基本虧損是一條規律，如美國從1981到2000年收取純保費累計達198．1億元，賠款支出累計達202．4億元，平均賠付率為102％；①又如保加利亞1957—1979年農業(yè)保險保費收人為5．3億列弗，賠付為7．09億列弗，賠付率為133％，匈牙利1968—1970年國營(yíng)農場(chǎng)農業(yè)保險賠付率為108％，波蘭1970年到1975年農業(yè)保險綜合賠付率為75％。②也就是說(shuō)各國開(kāi)辦農業(yè)保險無(wú)一例外都有賠付率過(guò)高的問(wèn)題，但農業(yè)保險的經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有陷于困境?！稗r民不歡迎”說(shuō)不合實(shí)際，因為遭受過(guò)農業(yè)災害地區的農民渴望農業(yè)保險?？偠灾?，筆者比較傾向于后一種看法。

筆者認為，中國農業(yè)保險萎縮的根本原因在于政府對發(fā)展農業(yè)保險干預方式存在問(wèn)題。中國經(jīng)歷了30多年的計劃經(jīng)濟后向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變，中國人民保險公司的經(jīng)營(yíng)體制也在進(jìn)行面向市場(chǎng)的改革。計劃經(jīng)濟下政府對農業(yè)保險發(fā)展實(shí)施干預的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司代表政府經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險，但是由于農業(yè)保險虧損嚴重，當中國人民保險公司以經(jīng)濟人角色從事商業(yè)保險業(yè)務(wù)后，必然理性地選擇減少虧損較大的農業(yè)保險供給，增大盈利性險種開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)方式。由于中國人民保險公司經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險缺少?lài)邑斦С?，導致其?jīng)營(yíng)虧損無(wú)處補貼，而虧損無(wú)人補貼，保險公司只能盡可能向農民收取保費，進(jìn)而導致了農民支付高額保險費率，保費支付過(guò)高又使得農民不歡迎農業(yè)保險。農民拒絕農業(yè)保險反過(guò)來(lái)導致農業(yè)保險業(yè)務(wù)進(jìn)一步萎縮，從而經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險更加虧損，但國家對農業(yè)保險缺少有力的財政支持，又使農業(yè)保險陷入虧損無(wú)人補貼的狀態(tài)。這是一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈，怪圈的源頭就是政府干預農業(yè)保險方式?jīng)]有轉變，政府對農業(yè)保險財政支持不足。

(二)轉變政府干預方式與中國農業(yè)保險的出路

中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變，政府干預經(jīng)濟的手段必須轉變。就農業(yè)保險而言，改變目前困境的重要突破口在于轉變政府干預農業(yè)保險發(fā)展的方式。政府要改變計劃經(jīng)濟體制的經(jīng)營(yíng)方式，采取市場(chǎng)手段干預農業(yè)保險的發(fā)展。我們可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟國家發(fā)展農業(yè)保險的經(jīng)驗。第一，政府應進(jìn)行農業(yè)保險立法，使干預農業(yè)保險有法可依。第二，進(jìn)一步打破中國人民保險公司對農業(yè)保險市場(chǎng)的壟斷，允許多種形式多種渠道經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險，可因地制宜采用國家開(kāi)辦農業(yè)保險公司、補貼互助合作保險機構、商業(yè)保險公司經(jīng)營(yíng)、國家與各式各樣保險機構合股經(jīng)營(yíng)等方式。第三，因為農業(yè)保險兼有政策性與商業(yè)性特征，在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，所以政府不可放任不管，有必要運用減免稅、專(zhuān)項撥款、貸款、承擔經(jīng)營(yíng)費用等財政金融手段，大力扶持農業(yè)保險的開(kāi)展。第四，政府應建立農業(yè)保險再保險機制，轉移經(jīng)營(yíng)農業(yè)保險組織的風(fēng)險，為擴大農業(yè)保險提供風(fēng)險保障。

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① 中國赴美農業(yè)保險考察團：《美國農業(yè)保險考察報告》，《中國農村經(jīng)濟》2002年第l期。② 吳剛：《農業(yè)保險發(fā)展的國際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001第2期。