試析宏觀(guān)調控權的監督機制

論文摘要 在全球化的今天，國家合法進(jìn)行宏觀(guān)調控的決策、執行，是解決國際國內經(jīng)濟問(wèn)題的前提。而宏觀(guān)調控權的監督機制，對業(yè)已發(fā)生的國家宏觀(guān)調控行為進(jìn)行評價(jià)和糾錯，就凸顯出重大意義。本文認為學(xué)界對宏觀(guān)調控監督權的研究尚比較薄弱，現階段如何更合理地配置宏觀(guān)調控權并完善其監督機制，是我們必須妥善解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

論文關(guān)鍵詞 宏觀(guān)調控 宏觀(guān)調控權 監督

一、宏觀(guān)調控權的基礎理論問(wèn)題探討

（一）宏觀(guān)調控權運行機制 有學(xué)者把宏觀(guān)調控權配置原則概括為：決策集權原則、執行分權原則和權力法定原則。 對于宏觀(guān)調控的立法，筆者發(fā)現，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，行政權力在國民經(jīng)濟生活中的引導作用越來(lái)越嚴重。在我國，只有全國人大及其常委會(huì )有權制定、修改、廢除法律，從法的本質(zhì)來(lái)看，法是人們共同遵守的一種社會(huì )規范，而現狀是，中央行政機關(guān)制訂的行政法規以及地方政府的地方性法規和規章在國民經(jīng)濟生活中已趨向于模糊了與法律的界限?，F行法律規定國民經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展計劃是在國務(wù)院計劃部門(mén)編制后報全國人大審議批準，根據《立法法》的規定，國務(wù)院享有制定行政法規的權力，同時(shí)國務(wù)院事實(shí)上也擁有著(zhù)極大的“授權立法權”。宏觀(guān)調控的執行機關(guān)同時(shí)成為立法機關(guān)，這無(wú)疑是不科學(xué)的，它的好處是提高了宏觀(guān)調控的及時(shí)性，增強了應變能力，其不足卻是對宏觀(guān)調控行為缺少應有的約束，而且隨意性也很大。這一環(huán)節在現實(shí)宏觀(guān)調控權運行中已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題，因而宏觀(guān)調控權的監督機制必須予以重視和完善。 然而，宏觀(guān)調控權的監督機制也是存在問(wèn)題的。 全國人大及其常委會(huì )作為權力機關(guān)，依法授予國務(wù)院及其職能部門(mén)宏觀(guān)調控權，并監督其實(shí)施。但是我國全國人民代表大會(huì )非常設機構，則在全國人大閉會(huì )期間，應該由全國人大常委會(huì )承擔該監督義務(wù)。根據我國《憲法》和《全國人民代表大會(huì )組織法》的規定，全國人大常委會(huì )有如下職權：全國人大常委會(huì )和全國人大共同行使立法權；行使憲法和法律的解釋權；行使憲法實(shí)施的監督權；行使對其他國家機關(guān)工作的監督權；行使對其他國家機關(guān)工作人員的人事任免權；行使對國家生活中重要事項的決定權；主持全國人民代表大會(huì )代表的選舉，召集全國人民代表大會(huì )的會(huì )議，聯(lián)系全國人大代表，組織視察，領(lǐng)導各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的工作。其中，大量的立法工作都由全國人大常委會(huì )承擔，以及監督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì )、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，撤銷(xiāo)由國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷(xiāo)省、自治區、直轄市國家權力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。毫無(wú)疑問(wèn)，全國人大常委會(huì )行使如此之多的職權，很可能無(wú)法充分行使其宏觀(guān)調控權的監督權，換句話(huà)說(shuō)，現行法律機制下，不利于宏觀(guān)調控權的實(shí)施。 （二）宏觀(guān)調控行為可訴性分析 宏觀(guān)調控權是一種公權力，公權力的存在目的就是為了維護民眾的利益。假定宏觀(guān)調控主體的宏觀(guān)調控行為是抽象行政行為，并且該宏觀(guān)調控行為損害了國家、社會(huì )和人民群眾的根本利益。那么現行法律只規定全國人大及其常委會(huì )有權改變和撤銷(xiāo)宏觀(guān)調控行為。這就容易形成一種局面：行政工作人員嚴格按照某涉及宏觀(guān)調控的文件，做出實(shí)質(zhì)上損害國家利益和民眾的行為并造成了惡劣影響，但是因為全國人大及其常委會(huì )并未予以改變和撤銷(xiāo)，這就造成了受損利益主體無(wú)“法”尋求救濟。那么最可能的情況就是，該損害行為會(huì )持續進(jìn)行，直到其危害嚴重到全國人大常委會(huì )甚至是全國人大去改變、撤銷(xiāo)。 因而，宏觀(guān)調控行為如果不可訴，對于國家法治建設進(jìn)程來(lái)說(shuō)，其影響是退步大于前進(jìn)的。筆者認為，宏觀(guān)調控權包含決策權、執行權和監督權。宏觀(guān)調控主體在宏觀(guān)調控權運行各個(gè)環(huán)節中的決策行為、執行行為和監督行為，都必須接受人民的監督，即人民有權利在宏觀(guān)調控行為實(shí)質(zhì)損害國家、社會(huì )和公眾利益時(shí)對其實(shí)行現時(shí)的監督和糾錯，有權利向人民法院提出對宏觀(guān)調控行為的違憲審查，進(jìn)行全面而又及時(shí)的司法審查。

二、宏觀(guān)調控權行使問(wèn)題研究

（一）宏觀(guān)調控權濫用行為 宏觀(guān)調控權是自由裁量非常大的權力，但缺乏法律的有效設計，再加之沒(méi)有專(zhuān)業(yè)權威的外部監督機關(guān)和內部高度的敬業(yè)倫理，對它的濫用也就很容易產(chǎn)生。 首先，國家宏觀(guān)調控主體模糊了宏觀(guān)經(jīng)濟調控的界限。比如，政府借經(jīng)濟管理之名對微觀(guān)經(jīng)濟的過(guò)度干預；其次，國家宏觀(guān)調控主體為追求政府利益最大化而濫用宏觀(guān)調控權。筆者認為，利益主體尋求己方利益最大化無(wú)可厚非，而如果宏觀(guān)調控主體利用其他利益主體通過(guò)契約授權而進(jìn)行“剪羊毛”，此種行為嚴重損害了公共利益，以犧牲眾人的合法利益而滿(mǎn)足權力者本身，則必須為此承擔法律責任，對違憲實(shí)施該宏觀(guān)調控行為的組織和負責人必須予以處分，并且國家機關(guān)對其違憲調控行為的具體受害人應給予國家賠償。 （二）宏觀(guān)調控權越權行使 宏觀(guān)調控權的配置有橫向配置與縱向配置兩方面，依照權限法定原則，任何主體應該在法定范圍內行使宏觀(guān)調控權，因此宏觀(guān)調控越權行為主要有兩種表現形式。 首先是縱向越權，地方主體因不具有宏觀(guān)調控權，它只能在中央宏觀(guān)調控主體作出宏觀(guān)調控決策后依法予以執行；其次是橫向越權，對于特別重大的宏觀(guān)調控措施，宏觀(guān)調控決策權應交由全國人大或人大常委會(huì )行使，而從事經(jīng)濟計劃、財稅、貨幣、內外貿易等國家核心經(jīng)濟事務(wù)的國家發(fā)展與改革委員會(huì )、中國人民銀行、財政部、國家經(jīng)濟貿易委員會(huì )和對外貿易部等行使其它宏觀(guān)調控措施的決策權。一般情況下，中央政府的其他職能部門(mén)則無(wú)權制訂宏觀(guān)調控決策。 （三）宏觀(guān)調控不作為 筆者認為宏觀(guān)調控不作為，即為行政不作為。宏觀(guān)調控主體不作為是一種行政上的瀆職行為，宏觀(guān)調控是現代市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，國家必須承擔的一項經(jīng)濟職能，也是宏觀(guān)調控主體必須對其他利益主體應盡的義務(wù)。

三、對造成宏觀(guān)調控權違法行使的原因及其危害分析

（一）宏觀(guān)調控權違法行使的原因分析 從歷史的視角來(lái)看，我國傳統上是一個(gè)行政權高于立法權和司法權的國家，數千年的傳統文化造成了“官高于法”的潛意識。 1.從立法的現狀來(lái)看，我國立法不完備，重疊現象和法律空白大量存在。比如政府宏觀(guān)調控的職能部門(mén)主要是計劃部門(mén)、財政部門(mén)、金融部門(mén)等三大機關(guān)，但未對其進(jìn)行法律規定的具體和細化；而如前文提到的國務(wù)院的“授權立法權”，造成的現狀是“宏觀(guān)調控的執行機關(guān)同時(shí)成為立法機關(guān)”。 2.從行政權力擴大化的角度分析，正如筆者前文所述，隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展，中央行政機關(guān)制訂的行政法規以及地方政府的地方性法規和規章在國民經(jīng)濟生活中起到愈發(fā)重要的引導和規范作用。筆者認為，行政權力擴大化的趨勢會(huì )削弱宏觀(guān)調控權的活力，也容易混淆行政職權與宏觀(guān)調控權的界限。這就使得宏觀(guān)調控權非常容易被僭越，被濫用。 3.從市場(chǎng)利益主體的分析框架入手，利益主體在博弈中，趨向己方利益最大化。宏觀(guān)調控主體有為追求己方利益最大化而損害其他利益主體的合法利益的傾向。 4.從宏觀(guān)調控權的監督機制分析，長(cháng)期以來(lái)，宏觀(guān)調控權的監督一直是我國法制建設中的薄弱環(huán)節。雖然憲法規定國家權力機關(guān)有權對中央政府進(jìn)行監督，但是，這種規定過(guò)于原則和抽象，缺乏現實(shí)上的可操作性，使得監督基本流于形式，監督應有的作用尚未發(fā)揮出來(lái)；而國家權力機關(guān)系統外部的個(gè)人、組織作為監督主體，只能通過(guò)批評、建議或申訴、控告、檢舉等方式向有權國家機關(guān)反映，監督者的權利缺乏保障機制，致使其監督效果不盡如人意。由于尚無(wú)司法審查制度，司法監督更是無(wú)從談起。 （二）宏觀(guān)調控權違法行使造成的危害 宏觀(guān)調控權違法行使會(huì )導致國家和社會(huì )公共利益遭到損害，宏觀(guān)調控效果遭到損害。在某些問(wèn)題上，由于宏觀(guān)調控權在法律上規定不清，造成很多宏觀(guān)調控主體重疊調控，其調控效果可想而知，而民眾對政府公信力必然隨之下降，隨之很多社會(huì )問(wèn)題便衍生出來(lái)。其次，量變造成質(zhì)變。長(cháng)期的違法調控行為除了損害社會(huì )利益、民眾利益外，還會(huì )滋生對法治的不信任，對社會(huì )主義法治建設造成破壞。這是十分危險的：中國傳統上就是一個(gè)行政權大于司法權和立法權的國家，法治遭到破壞會(huì )促成官本位的形成，而官本位的社會(huì )必然會(huì )破壞法治。筆者認為，這是一個(gè)必須引起高度重視的惡性循環(huán)。

四、宏觀(guān)調控權監督機制的完善

（一）加強宏觀(guān)調控主體自身監督 現行體制下，宏觀(guān)調控主體中有不少是從事宏觀(guān)經(jīng)濟監察、監督的，如國家的財務(wù)部、審計部門(mén)、統計部門(mén)、質(zhì)量監督部門(mén)、物價(jià)部門(mén)、工商行政管理部門(mén)等。這些部門(mén)在履行經(jīng)濟職能時(shí)，必須從主體上、內容上、方式上遵守法定化的要求?？傊?，任何宏觀(guān)調控權的行使都必須有相應的機構進(jìn)行監督，任何違法環(huán)節也應由相應機構進(jìn)行制裁。這才是真正意義上的法治。 （二）建議成立宏觀(guān)調控監督委員會(huì ) 在宏觀(guān)調控權行使中已經(jīng)或者可能出現的越權行使、濫用宏觀(guān)調控權以及不行使宏觀(guān)調控權等行為是行使宏觀(guān)調控權的最大危險，為了保證調控主體正確和有效地行使宏觀(guān)調控權，就必須對之予以監督。有學(xué)者便提出，為了切實(shí)解決人民監督宏觀(guān)調控權的問(wèn)題，首先必須使調控主體的權力觀(guān)回歸到其本來(lái)意義，調控主體還要樹(shù)立法治觀(guān)念。對人民監督應有切實(shí)的制度保障應當在人大常委會(huì )新設受理人民監督宏觀(guān)調控權的專(zhuān)門(mén)機構。 筆者十分同意該觀(guān)點(diǎn)，該宏觀(guān)調控監督委員會(huì )設于全國人大常委會(huì )之下，強調了其相對獨立性，不受中央行政機關(guān)的宏觀(guān)調控主體領(lǐng)導，而直接向全國人大及其常委會(huì )負責，接受全國人大及其常委會(huì )的監督。有一點(diǎn)筆者認為很重要，該宏觀(guān)調控監督委員會(huì )人事任免權應借鑒美國的法官終身制度。美國憲法規定：“最高法院和低級法院的法官如忠于職守，得終身任職?！惫P者認為，人事任免權制度采取終身制可以保障宏觀(guān)調控監督委員會(huì )成員的“監督獨立”。 （三）明確宏觀(guān)調控行為的可訴性 宏觀(guān)調控行為的可訴性前文已有探討，因此，筆者認為：各級人民法院應當受理公民、組織對國家宏觀(guān)調控行為提出的違憲審查訴請。全國人民代表大會(huì )宏觀(guān)調控監督委員會(huì )應該在地方設立辦事機構，公民、組織亦可向辦事處提交違憲審查申請，地方辦事機構經(jīng)初審后應當提交全國人民代表大會(huì )宏觀(guān)調控監督委員會(huì )，宏觀(guān)調控監督委員依法行使監督權，并報全國人大常委會(huì )備案。 該制度可以從實(shí)質(zhì)上保障國民監督宏觀(guān)調控行為的權利，可以為不特定的多數人的合法利益遭受宏觀(guān)調控行為侵害時(shí)提供救濟途徑。 五、結語(yǔ)

自從我國實(shí)行改革開(kāi)放的經(jīng)濟政策三十余年來(lái)，國民經(jīng)濟的發(fā)展取得了重大進(jìn)步，然而我國經(jīng)濟生活中許多深層次的結構性矛盾并沒(méi)有得到根本解決，比如經(jīng)濟結構特別是產(chǎn)業(yè)結構仍然處于較低層次，經(jīng)濟增長(cháng)方式仍然比較粗放。中國已經(jīng)進(jìn)入只有調整經(jīng)濟結構才能促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，加快調整我國的經(jīng)濟結構，使我國的經(jīng)濟發(fā)展方式早日步入科學(xué)發(fā)展的軌道。筆者認為，國家調整經(jīng)濟結構的過(guò)程，也就是宏觀(guān)調控權主體實(shí)施宏觀(guān)調控行為的過(guò)程。在以后的若干年內，宏觀(guān)調控權的監督機制必將發(fā)揮其政治性和經(jīng)濟性巨大的雙重作用。