近年來(lái)我國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控政策的梳理與評價(jià)

論文摘要：自2003年以來(lái)，為了控制房地產(chǎn)的過(guò)熱發(fā)展，中央政府密集地出臺了許多措施與政策。然而，嚴峻的現實(shí)是房?jì)r(jià)的直線(xiàn)上升和全面上漲。本文在對2003年以來(lái)我國幾次房地產(chǎn)宏觀(guān)調控進(jìn)行回顧與評析的基礎上，深入剖析了前幾輪宏觀(guān)調控未能奏效的原因。最后，在此基礎上，提出了治理高房?jì)r(jià)的政策建議。

論文關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)，宏觀(guān)調控，政策建議

一、對近年來(lái)我國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控政策的梳理及評價(jià)

自2003年以來(lái)，為了扭轉房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱態(tài)勢，政府陸續出臺一系列的舉措對房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調控。政府出臺的房地產(chǎn)調控政策既有土地政策、信貸政策，也有經(jīng)濟政策和行政措施，并且在不同時(shí)期呈現出不同的特點(diǎn)。具體歸納為以下四個(gè)階段：

（一）調控的初始階段（2003～2004）

2003年以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中出現了部分地區房地產(chǎn)投資過(guò)熱、房?jì)r(jià)上漲過(guò)高的現象，尤其是長(cháng)三角地區有些城市，房?jì)r(jià)漲幅超過(guò)10%。于是從2003年6月央行121號文件開(kāi)始，中央政府出臺了一系列調控政策。這一階段調控的主要目的是為了抑制房地產(chǎn)投資過(guò)熱，調控的主要內容是關(guān)死土地、信貸兩個(gè)“閘門(mén)”，加強土地和金融政策的管理。出臺的政策主要有2003年2月8日，國土資源部發(fā)布的《關(guān)于清理各類(lèi)園區用地、加強土地供應調控的緊急通知》；2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（121號文）；2003年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續健康發(fā)展的通知》（18號文），2004年3月30日，國土資源部、監察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權招標拍賣(mài)掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，以及2004年央行兩次提高存款準備金率，將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目資本金比例提高到35%以上和對金融機構存貸款利率的調整等?？偟膩?lái)說(shuō)，此次調控措施以行政手段為主，力度較大。在調控政策的作用下，房地產(chǎn)投資增長(cháng)速度由2004年年初的50.2%，逐月下降到年末的28.1%，回落22.1個(gè)百分點(diǎn)。

但這次調控主要是抑制供給，對需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，結果出現投資炒作和被動(dòng)需求等非合理需求的快速增長(cháng)，引起了供求關(guān)系的失衡。加之中低價(jià)位住宅供應比例下降、房地產(chǎn)供求結構不合理等問(wèn)題引起商品房?jì)r(jià)格大幅上漲，全國平均銷(xiāo)售價(jià)格同比增長(cháng)14.4%，尤其是上海、杭州、寧波等東南沿海城市房?jì)r(jià)漲幅更大，引起了社會(huì )各界對是否出現房地產(chǎn)“泡沫”的關(guān)注和擔憂(yōu)。

（二）調控的強化階段（2005）

2005年初，根據房地產(chǎn)市場(chǎng)出現的新情況和新問(wèn)題，中央政府在3個(gè)月內連續出臺了一系列調控政策。調控的目標由控制房地產(chǎn)投資規模過(guò)大的單一目標，向既控制投資速度又要抑制商品住房?jì)r(jià)格上漲過(guò)快的雙重目標轉換。調控重點(diǎn)也出現了相應調整，從增加供給和減少需求兩方面入手來(lái)調整房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現穩定房?jì)r(jià)的目的。一方面，利用信貸、稅收等經(jīng)濟手段，提高炒房成本，抑制房地產(chǎn)投機需求；另一方面，加大對閑置土地的清理力度，以此增加土地供給。同時(shí)，對中小套型、中低價(jià)位普通住房給予優(yōu)惠政策支持，改善住房供給結構。這一時(shí)期的政策主要有：2005年3月26日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)穩定住房?jì)r(jià)格的通知》（媒體稱(chēng)之為老“國八條”），將穩定房?jì)r(jià)提高到了政治高度，要求建立政府負責制，省政府負總責，并第一次明確提出“對住房?jì)r(jià)格上漲過(guò)快、控制不力的，要追究有關(guān)責任人責任；2005年5月11日，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)建設部等七部委《關(guān)于做好穩定住房?jì)r(jià)格工作的意見(jiàn)》（媒體稱(chēng)之為”新國八條“），這是目前中央政府在進(jìn)行房地產(chǎn)宏觀(guān)調控過(guò)程中由政策層面向操作層面的細化措施。中央這一系列調控房地產(chǎn)市場(chǎng)的措施，被業(yè)內形象的稱(chēng)之為“組合拳”。此外，2005年3月17日，央行上調房貸利率，這是繼2004年10月29日中國人民銀行上調金融機構存貸款基準利率后不到5個(gè)月，個(gè)人住房貸款利率再次上調，同時(shí)，央行宣布取消住房貸款優(yōu)惠利率。

通過(guò)2005年“急風(fēng)驟雨”式的宏觀(guān)調控，房地產(chǎn)市場(chǎng)“虛火”消退了不少，年末房地產(chǎn)投資增長(cháng)了19.8%，增速比上年同期回落了8.2個(gè)百分點(diǎn)；商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格上漲7.5%，漲幅比上年同期回落了3.6個(gè)百分點(diǎn)；上海、杭州等城市大幅上漲的房?jì)r(jià)得到了有效控制，宏觀(guān)調控初見(jiàn)成效。但是，總的來(lái)說(shuō)，本輪宏觀(guān)調控的重點(diǎn)是抑制房地產(chǎn)需求的過(guò)快增長(cháng)，如開(kāi)征房地產(chǎn)交易稅、提高房貸利率等都是著(zhù)眼于需求方面的。在供給方面，由于擔心投資過(guò)熱，在穩定房?jì)r(jià)的政策下，政府采取一切措施防止投資增長(cháng)率的反彈，控制房地產(chǎn)投資。其次，大多數政策無(wú)法有效操作，如房?jì)r(jià)調控幅度、戶(hù)型調控指標、商品房與經(jīng)濟適用房比例等都不具體。因此，經(jīng)過(guò)了2005年近一年指向“調控房?jì)r(jià)”的“房地產(chǎn)新政”之后，國內房?jì)r(jià)依舊高燒不退，住房問(wèn)題逐漸引發(fā)了一系列社會(huì )矛盾。

（三）調控的深化階段（2006～2008）

進(jìn)入2006年，房?jì)r(jià)不斷高漲的問(wèn)題還沒(méi)有解決，住房供應結構失衡的突出問(wèn)題又凸顯出來(lái)。于是，2006年5月國務(wù)院提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項措施（國六條）。隨后各種細化的調控措施陸續出臺，從土地、稅收、外資準入、信貸、住房結構和房地產(chǎn)市場(chǎng)交易秩序等方面全方位對房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了全面調控，不僅涉及房地產(chǎn)二級市場(chǎng)（房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易市場(chǎng)），而且集中力量于房地產(chǎn)一級市場(chǎng)（土地市場(chǎng)），不僅重視經(jīng)濟、金融等市場(chǎng)調控手段的組合使用，更以行政問(wèn)責的手段來(lái)確保宏觀(guān)調控措施的執行力。所有這一切，顯示了政府控制房?jì)r(jià)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續健康發(fā)展的決心。因此，可以說(shuō)2006年我國房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了有史以來(lái)最猛烈、最嚴厲的政策調控，但國內大部分城市房?jì)r(jià)上漲的趨勢并沒(méi)有明顯改變其運行軌跡。全國70個(gè)大中城市房?jì)r(jià)上漲5.5%，盡管與上年相比有所回落但一些大城市的房?jì)r(jià)還創(chuàng )下了歷史新高。盡管中央政府嚴厲督促各地方要在規定時(shí)間內制定出落實(shí)房地產(chǎn)新政的實(shí)施細則并加以落實(shí)，但由于一方面房產(chǎn)新政執行須有一定時(shí)間，另一方面在操作層面還存在一些技術(shù)障礙，因而各項調控政策并未取得立竿見(jiàn)影的成效。

到2007年我國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控的重要任務(wù)是落實(shí)并完善前幾年出臺的各項措施。除此以外，針對2007年國內經(jīng)濟過(guò)熱、房?jì)r(jià)飆升、投機泛濫以及住房社會(huì )問(wèn)題突出等新的現象，國家也加強了應用金融調控的力度和增加保障性住房供應的力度。因此，2007年我國房地產(chǎn)市場(chǎng)調控也可以稱(chēng)為“金融調控年”?？偟膩?lái)說(shuō)，2007年的房地產(chǎn)調控政策，整體趨勢是針對性加強，操作性加強，力度大，見(jiàn)效快。在2003年國家實(shí)施房地產(chǎn)宏觀(guān)調控以來(lái)，2007年房地產(chǎn)宏觀(guān)調控是最有效的，也是最有針對性的。這是因為，一路飆升的房?jì)r(jià)已經(jīng)成為一大社會(huì )公害，上至國家決策層下到百姓都為之焦急萬(wàn)分。無(wú)論是從民生、社會(huì )穩定還是經(jīng)濟可持續發(fā)展的角度來(lái)看，房?jì)r(jià)持續快速上漲的危險性都已被決策者高度重視。同時(shí)，房?jì)r(jià)過(guò)快上漲使得低收入人群住房問(wèn)題越發(fā)突出。也正是在2007年，國家房地產(chǎn)宏觀(guān)調控的基點(diǎn)發(fā)生的根本性的轉變，即市場(chǎng)和保障都要抓、市場(chǎng)和保障不能偏的“兩條腿走路”調控模式。

（四）調控的轉折階段（2008～2010）

2008年，我國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控是隨著(zhù)國家宏觀(guān)經(jīng)濟運行狀況的變化，以及宏觀(guān)調控政策基調的變化而變化的。2008年，美國次級抵押貸款危機從金融領(lǐng)域傳染到實(shí)體經(jīng)濟領(lǐng)域，由美國國內蔓延到全球。受次級抵押貸款危機的影響，我國宏觀(guān)經(jīng)濟調控政策經(jīng)歷了迅速和大幅度的調整，由年初的“雙防”轉向“一保一控”，再轉向“擴內需、保增長(cháng)、促發(fā)展、調結構”，國內宏觀(guān)調控基調一年多變。在此背景下，我國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控分為截然不同的兩個(gè)階段：9月之前的“去泡沫化階段”和9月之后的促進(jìn)階段。

2008年上半年：這一階段房地產(chǎn)政策的特征是平淡，因為在房地產(chǎn)市場(chǎng)自身下行和國際金融危機的沖擊下，這一階段的房地產(chǎn)市場(chǎng)調整是政策制定者們所愿意看到的。在政策上，在鞏固以往調控成果的同時(shí)，重點(diǎn)落實(shí)國發(fā)〔2007〕24號關(guān)于加強保障性住房建設的精神。

對房地產(chǎn)行業(yè)既不打壓、也不促進(jìn)，他們更關(guān)心的是宏觀(guān)經(jīng)濟的調控。

2008年下半年，美國金融危機暴發(fā)使全球經(jīng)濟急劇惡化，中國的GDP繼續快速下行。前三季9.9%的增長(cháng)率成為警示的信號，“保增長(cháng)”也開(kāi)始逐漸替代“一保一控”。從此時(shí)開(kāi)始，房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)質(zhì)上進(jìn)入政策拉升期。在11、12兩個(gè)月多重強力政策的刺激下，居民購房貸款成本、稅費成本明顯下降，持續觀(guān)望的購房需求得到一定程度釋放，各地房市成交量出現了回升，整個(gè)行業(yè)在一片期待中進(jìn)入了2009年。然而，出乎大多數的意料，2009年中國不少城市房?jì)r(jià)漲幅達到甚至超過(guò)了50%，有的甚至超過(guò)100%。于是，以去年12月“國四條”為標志，中國開(kāi)始調控經(jīng)濟危機過(guò)后一路高歌猛進(jìn)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，但房?jì)r(jià)卻是“越調越高”，樓市從“小陽(yáng)春”一舉進(jìn)入“大陽(yáng)春”。于是，在百姓的質(zhì)疑聲中，新一輪調控開(kāi)始了。和上一輪調控的不溫不火相比，本輪宏觀(guān)調控呈現以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，調控思路與過(guò)去有所不同。在前幾輪宏觀(guān)調控中，房地產(chǎn)被視為僅僅是經(jīng)濟政策的一部分，而非社會(huì )政策的一部分。把房地產(chǎn)視為單純的經(jīng)濟政策領(lǐng)域，其GDP功能（對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻）被凸顯出來(lái)，而其社會(huì )功能就被忽視。本輪宏觀(guān)調控首次強調了房產(chǎn)的社會(huì )功能。第二，調控政策的針對性強，精確度高。本輪宏觀(guān)調控在強調加大住房保障力度、增加住房供給、改善供應結構和加強市場(chǎng)監管的同時(shí)，重點(diǎn)放在了加強住房需求管理，尤其是堅決抑制不合理住房需求，對炒房投機行為進(jìn)行精確嚴厲打擊。第三，調控政策的力度大，如“國十條”首次提出：建立考核問(wèn)責制，穩定房?jì)r(jià)和住房保障工作實(shí)行省級人民政府負總責。這意味著(zhù)維護房?jì)r(jià)穩定已被納入官員的考核體系，使地方官員不能再在遏制高房?jì)r(jià)上不作為甚至推波助瀾，這是過(guò)去從未有過(guò)的，充分表明了中央政府穩定房地產(chǎn)市場(chǎng)的決心。

二、對策建議

雖然歷經(jīng)數年的“空調”和“越調越漲”之后，很多民眾已經(jīng)對房地產(chǎn)的宏觀(guān)調控失去信心，更有甚者認為“房地產(chǎn)調控的政策公信力已消失殆盡”，但這次打破了“以往套路”的調控新政，迅速給中國房市帶來(lái)的“轉折性”變化，不僅一下子使樓市由“賣(mài)方市場(chǎng)”轉變?yōu)椤百I(mǎi)方市場(chǎng)”，而且就連一些開(kāi)發(fā)商和炒房者都不得不承認，新政下，中國一些大中城市的房?jì)r(jià)可能要降兩三成。但是筆者認為，單純靠政策調控價(jià)格，治標不治本，中國房地產(chǎn)要真正走上健康發(fā)展的軌道，除了房產(chǎn)新政更多的“精準之刀”外，尚需中國整體改革的推進(jìn)。具體而言：

第一，改變過(guò)于倚重房地產(chǎn)的經(jīng)濟結構。2009年為了遏制金融海嘯余波的蔓延，中國采取適度寬松的貨幣政策，直接催生了房產(chǎn)的異?；鸨?。但過(guò)分依賴(lài)房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動(dòng)也成為我國經(jīng)濟結構最不合理的部分。房地產(chǎn)業(yè)相對IT、生物制藥等行業(yè)，技術(shù)含量低，對國力增強的綜合推動(dòng)作用有限；而且這一行業(yè)的興盛是以資源損耗為代價(jià)的，因為土地是越用越少的資源。國家的實(shí)力提升，不可能靠房地產(chǎn)業(yè)暴利來(lái)實(shí)現。因此，我們必須加快產(chǎn)業(yè)結構調整，有計劃有步驟地使房地產(chǎn)業(yè)退出國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)序列。

第二，深化財稅體制改革。在1994年分稅制改革后，我國現行的地方稅體系呈現稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。另一方面，與世界大多數國家相比，中國把更多的責任下放給了省以下的地方政府，中國財政支出的65%由這些地方政府承擔，地方政府所擁有的權利和承擔的責任不對等。）因此，要提升政策效力，實(shí)現政策目標，就必須加強中央與地方的利益整合，協(xié)調雙方利益關(guān)系，實(shí)現利益均衡。一方面，要合理配置稅種，明確劃分各級政府的財權，另一方面，加強地方稅體系建設，培育地方財源新的增長(cháng)點(diǎn)。此外，還要逐步建立規范、高效的財政轉移支付制度。

第三、轉變政府職能，改革政績(jì)考核標準。由于傳統的績(jì)效考核標準和辦法存在許多弊端，如政績(jì)考核以GDP增長(cháng)為重要指標甚至唯一指標，導致目前我國地方政府在貫徹落實(shí)中央政府的各項政策措施時(shí)打了折扣。因此，一方面，上級政府要強化責任（事故）追究制度，

使各級決策者在行使公共權利時(shí)，如履薄冰，如臨深淵。為了國家，為了未來(lái)，科學(xué)發(fā)展。

另一方面，改革政績(jì)考核標準，允許一些地區GDP零增長(cháng)甚至是負增長(cháng)。同時(shí)，完善地方政府利益約束機制，如盡快出臺《土地出讓金管理辦法》，使土地出讓金的支出有法可依。

第四，加快收入分配改革。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國居民收入大幅增長(cháng)，但分配失衡的問(wèn)題也日益凸顯。數據顯示，內地基尼系數已激增至0.48，大大超出0.4的警戒線(xiàn)。收入差距過(guò)大，在目前我國缺乏多樣化投資工具的背景下，導致大量資金炒股炒樓，最典型的如溫州炒房團。因此，要讓商品房回歸消費屬性的本質(zhì)，一方面我們要擴大居民投資渠道；另一方面，要盡快啟動(dòng)收入分配體制改革，只有使調控和改革相結合，在定期的調控之下，進(jìn)行金融、稅收、土地、財政、收入分配等方面的長(cháng)效改革，同時(shí)實(shí)現地方政府轉型，中國房地產(chǎn)市場(chǎng)才能真正“健康”。

第五，改革現行的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，實(shí)行多軌制的開(kāi)發(fā)與建設。應打破只有房產(chǎn)商開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的格局，走房產(chǎn)商開(kāi)發(fā)、政府開(kāi)發(fā)、單位集資建房等多種途徑。比如可以采取“政府出地，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建房”的辦法，由政府提供成熟土地，按“代建制”即建設主體招投標的模式實(shí)施各類(lèi)房屋的建設，房產(chǎn)商只能買(mǎi)賣(mài)地上建筑部分的房屋，地皮部分則以稅收或租金方式由政府根據地價(jià)增值情況逐年累進(jìn)或分年限向房屋購買(mǎi)者征收。還應改革現行的單一的供地制度，按使用方向實(shí)行有條件的土地“招拍掛”，如解決普通居民自住用房的“三限”土地招標（限房?jì)r(jià)、限地價(jià)、限戶(hù)型）等。

第六，把改善民生與調整房地產(chǎn)供應結構緊密結合，努力增加保障性住房供給。有資料顯示，我國香港地區、新加坡的保障性住房比例分別達到了50％和84％。我們有必要學(xué)習借鑒它們的經(jīng)驗，積極推進(jìn)保障性住房的大規模建設，進(jìn)而大幅度增加保障性住房比例。同時(shí)要加快制訂、完善全國統一的保障性住房配售條件、流轉、管理等的法律和制度規范，嚴格依法管理，杜絕弄虛作假、徇私舞弊等腐敗問(wèn)題，杜絕保障性住房的完全市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)和商業(yè)化投資炒作。

2 巴曙松:《物業(yè)稅不可能解決房地產(chǎn)問(wèn)題》，滬港經(jīng)濟，2010年第3期。

3 鄭永年:《要預防房地產(chǎn)泡沫轉化為社會(huì )泡沫》，中國發(fā)展觀(guān)察，2010年第4期。

4 丁任重:《中國房地產(chǎn)業(yè)的調控效應與走勢分析》，經(jīng)濟學(xué)家，2010年第5期。

5 周偉林:《中國地方政府經(jīng)濟行為分析》，復旦大學(xué)出版社，1997。

6 樓繼偉:《深化財稅體制改革，完善公共財政體制》中國投資，2005年第8期。