關(guān)于美國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控的經(jīng)濟法評析

摘要：住房難題當之無(wú)愧地成為政府與百姓共同關(guān)注的最主要的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文選定美國作為我國法治借鑒的藍本，從完善調控體系、選擇調控模式、運用調控手段等方面歸結出美國模式對我國的啟示。

一、國際宏觀(guān)調控狀況總覽

在世界兩大陣營(yíng)之中，宏觀(guān)調控問(wèn)題的解決可謂是“殊途同歸”。首先，在資本主義世界，二十世紀三十年代的世界經(jīng)濟危機之后，凱恩斯主義[1]應運而生，資本主義國家進(jìn)入了政府與市場(chǎng)有機結合的現代化市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)期。美國羅斯?！靶抡钡臍v史性勝利，使“國家干預經(jīng)濟”在美國、進(jìn)而在整個(gè)資本主義世界被當作一項基本國策確定下來(lái)。二十世紀六七十年代的，以“滯漲”為特征的新一輪經(jīng)濟危機的爆發(fā)之后，取而代之的“混合經(jīng)濟”理論[2]開(kāi)始獨占鰲頭，八十年代初，經(jīng)濟法體系的重心開(kāi)始發(fā)生轉移，逐漸實(shí)現了自以反壟斷法為代表的“市場(chǎng)規制法”向“宏觀(guān)調控法”的轉變。直至二十世紀九十年代，才出現了“現代主流經(jīng)濟學(xué)新綜合”[3]的趨向。反觀(guān)發(fā)展歷程，從“政治國”、“經(jīng)濟國”進(jìn)而到“法治國”，[4]從消極片面的“夜警國家”到全面干預的“國家之手”，從“彌補市場(chǎng)缺陷”的國家干預經(jīng)濟到“塑造國家的未來(lái)”[5]的現代宏觀(guān)調控，法律，尤其是經(jīng)濟法在規制國家行為[6]過(guò)程中扮演著(zhù)愈發(fā)重要的角色。

現代法治國家，宏觀(guān)調控法已經(jīng)或者正在成為各國經(jīng)濟法的核心內容。[7]從體系架構上講，各國現行宏觀(guān)調控法律體系主要包括三種類(lèi)型：第一，現代意義上的計劃法；第二，政治意義上的經(jīng)濟決策法；第三，各種作為調節手段的法律，可以細分為財稅[8]、金融[9]、土地[10]、外匯管理、信貸等方面。在制定法律、構建體系的過(guò)程中，不同國家之間有所相通，但也各有不同。德國市場(chǎng)經(jīng)濟采取的是社會(huì )市場(chǎng)模式，形成了以金融決策及其立法為主導的宏觀(guān)調控法律體系；日本市場(chǎng)經(jīng)濟采取的是政府主導型模式，形成了以計劃法、產(chǎn)業(yè)決策法為核心的宏觀(guān)調控法律體系；英國與美國市場(chǎng)經(jīng)濟采取的是消費者導向型模式，形成了以財政與貨幣決策為主導的宏觀(guān)調控法律體系。

二、美國模式的經(jīng)濟法評析

在經(jīng)濟發(fā)展的任何一個(gè)階段，政府都會(huì )或多或少地干預市場(chǎng)的運作，[11]差別在于這種干預的力度與方式不同。羅斯福新政之后，美國政府將傳統意義上的宏觀(guān)調控方式賦予了明確的法律效力，[12]將財稅、金融、外匯等法律化、制度化，進(jìn)而打破了先期“放羊式”的消極管理模式，相繼頒布了一系列宏觀(guān)調控法律法規，二戰后進(jìn)一步完善，形成了一套日趨完備的宏觀(guān)調控法律體系，“宏觀(guān)調控立法”逐漸成為經(jīng)濟法律體系中最為重要、起主導作用的組成部分。[13]在房地產(chǎn)領(lǐng)域，美國政府同樣采取了許多積極的調控措施，集中表現在：

1、美國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控立法

美國沒(méi)有中國意義上的宏觀(guān)調控概念，嚴格的說(shuō)，應該從美國憲法規定的國會(huì )調控權來(lái)理解有關(guān)宏觀(guān)調控的理論與實(shí)踐。在美國，房地產(chǎn)宏觀(guān)調控職能的生成依據是聯(lián)邦憲法第一條第八款第三項的“貿易條款”。從聯(lián)邦法律來(lái)看，美國憲法有關(guān)貿易的條款經(jīng)過(guò)最高法院的逐步解釋?zhuān)孤?lián)邦的經(jīng)濟管理決策權已經(jīng)涉及到越來(lái)越多的重要領(lǐng)域，房地產(chǎn)領(lǐng)域就是一個(gè)典型。

在房地產(chǎn)財稅立法方面，美國非常重視對房地產(chǎn)保有的征稅，并以之作為調控房地產(chǎn)業(yè)運行的重要手段和地方財政收入的重要來(lái)源。從征收環(huán)節來(lái)看，大多數國家主要集中在房地產(chǎn)保有環(huán)節征稅，而在房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節征稅相對較少。一方面，極大地鼓勵了不動(dòng)產(chǎn)的流動(dòng)，刺激了土地的有效供給。另一方面，高額的房地產(chǎn)保有稅率避免了業(yè)主控制或低效率使用房地產(chǎn)，刺激了交易活動(dòng)，這既促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，又推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

在金融方面，為了保障貨幣政策的實(shí)施，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟體制的國家傾向于制定一系列與金融決策相適應的金融法規。1913年，美國頒布了《美國聯(lián)邦儲備法》（即中央銀行法）；20世紀30年代起，美國政府開(kāi)始從金融領(lǐng)域著(zhù)手大規模地干預房地產(chǎn)市場(chǎng)；1934年，《住宅法》的出臺以法律的形式預設了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨向。

在土地方面，20世紀60年代，聯(lián)邦政府與州政府共同通過(guò)環(huán)境保護立法的方式部分規定了“土地利用規劃”問(wèn)題；州政府也頒布了一系列調控地方社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系的法律規范，比如加利福尼亞州有關(guān)“促進(jìn)海岸開(kāi)發(fā)”的法規，又如州政府通過(guò)頒布建筑、劃區、環(huán)保等法規加強其在城市規劃、環(huán)境保護方面的管理權；州政府還會(huì )通過(guò)法定的房地產(chǎn)稅征收權、房屋征用權強化對土地的管理。

2、美國房地產(chǎn)宏觀(guān)調控決策

摘要：美國享有宏觀(guān)調控職權的組織、機構有：白宮辦公廳，財政部，商務(wù)部，決策發(fā)展辦公室，經(jīng)濟顧問(wèn)委員會(huì )以及行政管理和預算局等，在性質(zhì)上屬于聯(lián)邦政府的職能部門(mén)，但是并未排除了地方政府宏觀(guān)調控的合法性。

美國政府相繼建立了預先批準制度，加強了對進(jìn)入房地產(chǎn)經(jīng)紀業(yè)的限制；同時(shí)又采取一系列住房?jì)?yōu)惠決策，[14]對購房消費者提供了更多的保護；頒布、實(shí)施各種與土地利用相關(guān)的城市規劃和管理法規，加強了政府對土地的控制；通過(guò)設立土地使用價(jià)值稅、土地填空稅收優(yōu)惠、選址地價(jià)稅等房地產(chǎn)稅收決策，限制房地產(chǎn)商的投資、開(kāi)發(fā)行為；通過(guò)提供政府補貼住房[15]等優(yōu)惠決策，保障低收入群體的住房利益；此外，收集、管理房地產(chǎn)的基礎數據也是美國聯(lián)邦政府的一項基本職責[16]。

三、美國模式對中國的啟示

1、建立房地產(chǎn)宏觀(guān)調控立法體系

經(jīng)濟法視野下宏觀(guān)調控與法的融合，是現代國家機器職能發(fā)展到一定程度的必然要求。當社會(huì )本身的力量不足以在私法的第一次調整中維持下去，國家擔當起第二次調整的重任。[17]無(wú)論是作為“國家戰后的療傷器”，還是“經(jīng)濟危機的救急方案”，當其他一切調控手段必須通過(guò)法律手段發(fā)揮作用，法律手段被當作宏觀(guān)調控的基本手段時(shí)，建立宏觀(guān)調控立法體系成為大勢所趨。發(fā)展到一定階段的市場(chǎng)經(jīng)濟，對宏觀(guān)調控法有一種天然的渴求，這種渴求落實(shí)在對GDP做出巨大貢獻的房地產(chǎn)業(yè)[18]之上，即要求我們建立并完善一種可操作性強的房地產(chǎn)宏觀(guān)調控立法體系。

2、選擇適合的房地產(chǎn)宏觀(guān)調控模式

房地產(chǎn)宏觀(guān)調控法律體系的建立與完善，因各國社會(huì )經(jīng)濟模式的不同，而形成了不同的宏觀(guān)調控模式。美國受凱恩斯理論的影響，更側重于對財稅調控和貨幣調控手段的運用，調控目標上更關(guān)注于對購房消費者弱勢群體一方利益的保護；德國受社會(huì )法治國家理論的影響，更青睞于以金融調控手段和立法手段的運用，調控目標上更關(guān)注于經(jīng)濟實(shí)效。而即使在同一類(lèi)型的社會(huì )經(jīng)濟模式之下，宏觀(guān)調控模式也各有特色，例如，日本和改革開(kāi)放之前的中國，同樣是計劃法主導型，[19]日本同時(shí)重視產(chǎn)業(yè)決策法在產(chǎn)業(yè)結構調整中所發(fā)揮的巨大作用，形成了較為完備的房地產(chǎn)宏觀(guān)調控法律體系，而當時(shí)的中國過(guò)分強調了經(jīng)濟總體的計劃性，嚴重影響了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的良性發(fā)展，最終權力的膨脹遏制了法治的進(jìn)步。

3、找準規律，活學(xué)活用房地產(chǎn)宏觀(guān)調控手段

在不同宏觀(guān)調控立法模式之下，同一調控手段在不同國家不同時(shí)期的功能仍是相通的，區別在于運用手段的力度不同。例如，在多元化選擇之下，“財政決策”得到了各國的一致認可，“金融決策”次之，然后是其他投資決策、消費決策等，這是由各種決策功能的不同決定的。財政決策利于經(jīng)濟結構的調整，金融決策利于經(jīng)濟總量的增長(cháng)，因此成為各國宏觀(guān)調控的首選。而在同一國家的不同階段，手段的運用也是靈活、易變的。例如，處于經(jīng)濟趕超時(shí)期[20]的國家更加重視計劃手段的運用，或者同時(shí)擅長(cháng)運用產(chǎn)業(yè)決策的調控方式；處于市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展穩定期或者成熟期的國家，調控的重心轉向財政決策法，進(jìn)而與金融決策法綜合運用。

4、淡化意識形態(tài)，回歸經(jīng)濟法價(jià)值訴求

首先，不同意識形態(tài)之下的法治之治，在理念是共通的。例如，對正義價(jià)值的追求，無(wú)論是美國“資本權力+國家權力”的干預模式，還是中國“勞動(dòng)權力+國家權力”的干預模式，再到德國對“資本與勞動(dòng)”的一視同仁，資本主義在“正義價(jià)值”層面耦合了社會(huì )主義對“公正價(jià)值”的追求。[21]

其次，經(jīng)濟法追求的是社會(huì )公平，或者說(shuō)是實(shí)質(zhì)公平，這并不與效率優(yōu)先相矛盾。在宏觀(guān)調控領(lǐng)域，首先強調市場(chǎng)主體自由競爭，由市場(chǎng)機制進(jìn)行資源的配置，如果分配格局導致差距過(guò)大，則由政府進(jìn)行宏觀(guān)調控——通過(guò)財政法和金融法來(lái)調控，實(shí)現實(shí)質(zhì)上的平等。

再次，對“人權保障、以人為本”理念的強化。馬克思將人定義為“一切社會(huì )關(guān)系的總和”，這意味著(zhù)任何法律關(guān)系問(wèn)題也都可以最終歸結為人的問(wèn)題。經(jīng)濟法所表達利益的全局性與總括性與個(gè)體利益的保護并不沖突，個(gè)人利益、公共利益與國家利益之家是緊密相連、一脈相承的。

最后，提高政府調控的“服務(wù)意識”。正是由于服務(wù)理念的缺失，才導致了政府行為的失當。服務(wù)型政府的建設并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政法課題，它與國民經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)，也是經(jīng)濟法所倡導的法治理念。