行政機關(guān)或權利人依具體行政行為申請財產(chǎn)保全的幾個(gè)法律問(wèn)題

一、關(guān)于案件的受理

對于依照《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第九十二條規定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》第九十二條）向人民法院申請采取財產(chǎn)保全措施的案件，人民法院應當從以下四個(gè)方面予以審查，并決定是否予以受理。

1、審查提出財產(chǎn)保全申請的主體是否適格。根據《解釋》第九十二條的規定，有權提出財產(chǎn)保全申請的主體只能是兩個(gè)，即一為作出具體行政行為的行政機關(guān)。行政機關(guān)作為依法行使行政職權的主體，為了確保具體行政行為效力的實(shí)現，可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。二為具體行政行為確定的權利人，權利人為了使具體行政行為確定的權利在今后得以實(shí)現，防止被執行人逃避執行義務(wù)，也可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。

2、審查具體行政行為的形式要件和指向。由于行政機關(guān)或具體行政行為確定的權利人申請人民法院采取財產(chǎn)保全案件，既非行政機關(guān)申請執行其具體行政行為的案件，更非行政訴訟案件，所以在司法實(shí)踐中，人民法院無(wú)須對該具體行政行為進(jìn)行合法性審查，也就是說(shuō)，即使人民法院裁定采取財產(chǎn)保全措施，該具體行政行為的效力及可執行性依然處于不確定狀態(tài)。只有當行政機關(guān)向人民法院申請執行其具體行政行為，抑或行政相對人提起行政訴訟時(shí)，人民法院才對該具體行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。但這樣論述并不意味著(zhù)人民法院無(wú)須就具體行政行為作必要的審查。筆者認為，在行政機關(guān)或權利人申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施的案件中，對具體行政行為仍需作必要的審查，但這種審查主要集中在兩個(gè)方面：一是對具體行政行為作形式上的審查，也就是說(shuō)只要行政機關(guān)作出的具體行政行為符合行政處罰的形式要件即可；二是對具體行政行為的指向作出審查，即申請財產(chǎn)保全的具體行政行為必須具有給付內容，且給付內容在數量上是確定的。

3、審查權利人是否提供相應的財產(chǎn)擔保。由于財產(chǎn)保全是人民法院依申請在強制執行前對被執行人財產(chǎn)采取的一種強制措施，此時(shí)，申請執行的具體行政行為的合法性尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，或者說(shuō)具體行政行為是否應當予以執行尚處于效力待定狀態(tài)。如果經(jīng)審查具體行政行為有明顯違法或錯誤，將會(huì )給被執行人造成經(jīng)濟損失。因此，當具體行政行為確定的權利人在申請人民法院財產(chǎn)保全時(shí)，必須提供與被保全財產(chǎn)相應的財產(chǎn)擔保，否則，人民法院就應裁定駁回其申請。但是，對于行政機關(guān)申請財產(chǎn)保全的，則無(wú)須提供相應擔保，如果因具體行政行為違法錯誤而不具有可執行性時(shí)，則由行政機關(guān)承擔相應的賠償責任。

4、審查是否屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄。在司法實(shí)踐中，一般來(lái)說(shuō)，只要行政機關(guān)依行政職權作出的具體行政行為，行政機關(guān)或權利人申請采取財產(chǎn)保全措施的，就應納入人民法院的受案范圍。如果行政機關(guān)與相對人是以平等主體的身份就某一糾紛達成協(xié)議，那么依該協(xié)議提出財產(chǎn)保全申請時(shí)，就不屬于人民法院的主管范圍。同時(shí)，根據《解釋》第九十二條規定提出申請時(shí)，一般應向行政機關(guān)所在地的基層人民法院提出，如果保全對象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。

二、關(guān)于申請的審查

行政機關(guān)或權利人申請人民法院對被執行人財產(chǎn)保全的，人民法院應當對該申請進(jìn)行審查，并作出是否予以財產(chǎn)保全的裁定。在司法實(shí)踐中，對申請的審查主要應著(zhù)眼于以下兩點(diǎn)：

1、審查財產(chǎn)保全的申請是否在申請強制執行具體行政行為之前提出?！督忉尅返诰攀l只對申請財產(chǎn)保全的時(shí)間作了一個(gè)原則性的規定，即該申請必須在人民法院強制執行具體行政行為之前提出，但具體何時(shí)提出未作規定。根據筆者的理解，《解釋》第九十二條主要是基于為了防止被執行人逃避執行而設定的一種制度，由于采取財產(chǎn)保全時(shí)，具體行政行為的效力和可執行性尚處于待定狀態(tài)，因而行政機關(guān)和權利人在以下五個(gè)階段均可提出財產(chǎn)保全申請：一是一裁行政機關(guān)作出具體行政行為，復議期限尚未屆滿(mǎn)時(shí)；二是行政相對人不服具體行政行為，向復議機關(guān)申請行政復議，復議機關(guān)尚未作出復議決定時(shí)；三是實(shí)行兩級或多級復議的具體行政行為，在最終復議機關(guān)作出終局復議決定時(shí)；四是復議機關(guān)作出復議決定，行政機關(guān)尚未向人民法院申請執行其具體行政行為時(shí)；五是財產(chǎn)保全的申請與強制執行具體行政行為的申請同時(shí)提出時(shí)，人民法院應當先行就財產(chǎn)保全的申請作出審查，在裁定是否作出財產(chǎn)保全后，再對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

這里，應當明確一點(diǎn)，即行政相對人一旦向人民法院提起行政訴訟，在訴訟過(guò)程中，當事人申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施的，則不適用《解釋》第九十二條的規定，而應依《解釋》第四十八條的規定依法予以審查，必要時(shí)為了確保將來(lái)生效判決得到切實(shí)執行，人民法院也可依職權采取財產(chǎn)保全措施。

2、審查被執行人是否有逃避執行的可能。設定財產(chǎn)保全措施，其目的就是為了保證具體行政行為效力的實(shí)現，維護權利人的合法權益，防止被執行人逃避執行義務(wù)。因而當行政機關(guān)或權利人提出申請后，人民法院必須嚴格審查被執行人是否存在著(zhù)逃避執行的情形。在司法實(shí)踐中，是否逃避執行主要應從以下幾個(gè)方面來(lái)審查：

一是被執行人對具體行政行為所涉及的財物有變賣(mài)、隱匿、轉移、毀損、揮霍或抽逃資金等行為，行政機關(guān)或權利人一旦有證據證明被執行人有上述行為的，人民法院就應當裁定予以財產(chǎn)保全；

二是被執行人雖沒(méi)有逃避執行的具體行為，但有逃避執行的意思表示，可能導致具體行政行為所確定的內容不能執行或難以執行的，人民法院應當裁定予以財產(chǎn)保全；

三是被執行人一貫來(lái)誠實(shí)信用度差，有類(lèi)似情形記載的，人民法院應當裁定予以財產(chǎn)保全；

四是因客觀(guān)原因難以保存，如容易變質(zhì)、腐敗，或者受季節性影響易使其價(jià)格降低、貶值等，可能導致具體行政行為難以執行時(shí)，人民法院應當裁定予以財產(chǎn)保全；

五是外資企業(yè)在國內沒(méi)有可供執行的財產(chǎn)，但對第三人有到期債權，如不對該到期債權采取保全措施，則可能導致今后執行無(wú)著(zhù)的，人民法院應當裁定予以財產(chǎn)保全；

六是有其他逃避執行行為，足以造成今后執行困難的，人民法院應當裁定予以財產(chǎn)保全。

總之，申請人必須有充分的理由來(lái)證明被執行人有可能逃避執行的，人民法院才能依法予以裁定，來(lái)確保具體行政行為效力的實(shí)現。