中國的社會(huì )福利政策模式

一、社會(huì )福利及其價(jià)值基礎──有關(guān)社會(huì )福利理論與社會(huì )政策討論的核心議題

社會(huì )福利與其價(jià)值基礎的關(guān)系是歐美福利理論與社會(huì )政策爭論的核心議題。長(cháng)期以來(lái)，人們主要關(guān)注福利制度的資源基礎、政策設計、組織結構與政策影響，但關(guān)于福利制度、政策模式及其文化價(jià)值基礎的探討卻不多。

這種狀況在“福利國家”日趨成熟和社會(huì )政策爭論日趨“政治化”的背景下發(fā)生了根本轉變。隨著(zhù)1970年代“福利國家財政危機”的出現和新右派上臺執政，意識形態(tài)、價(jià)值理念和社會(huì )認知議題受到各界前所未有的廣泛關(guān)注和高度重視，這些議題也成為福利理論、政策爭論的中心，成為政治學(xué)、社會(huì )學(xué)理論和知識社會(huì )學(xué)探討的主題。

1971年英國著(zhù)名學(xué)者平克的《社會(huì )理論與社會(huì )政策》一書(shū)首次從歷史角度分析了意識形態(tài)和規范理論對社會(huì )政策的影響[1].1972年，英國的權威性社會(huì )政策雜志設置了“社會(huì )政策中的價(jià)值”專(zhuān)欄，揭開(kāi)了社會(huì )價(jià)值與社會(huì )福利關(guān)系的大辯論之序幕。英國的社會(huì )政策大師馬歇爾率先發(fā)表了“福利─資本主義的價(jià)值問(wèn)題”。他認為，資本主義社會(huì )的性質(zhì)已發(fā)生根本性轉變，現在的資本主義社會(huì )實(shí)際上變成了“民主─福利─資本主義”，民主、福利已經(jīng)成為資本主義體制的價(jià)值基礎[2].同年，兩位英國著(zhù)名學(xué)者發(fā)表了“社會(huì )價(jià)值、社會(huì )階級與社會(huì )政策”一文，從社會(huì )價(jià)值、階級沖突與社會(huì )秩序的角度，明確地提出了階級利益沖突和統治階級價(jià)值觀(guān)念在福利政策形成中所扮演的舉足輕重角色的觀(guān)點(diǎn)[3].

這些文章和討論標志著(zhù)對歐美國家影響深遠的“福利的意識形態(tài)大戰突然爆發(fā)”。權力、權威與合法性的價(jià)值基礎及其工具性角色，意識形態(tài)、價(jià)值沖突與社會(huì )福利研究的關(guān)系等熱點(diǎn)議題，成了社會(huì )政策、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)和知識社會(huì )學(xué)探討的理論主題。意識形態(tài)和社會(huì )價(jià)值觀(guān)成了最時(shí)髦的概念。

社會(huì )價(jià)值與社會(huì )福利的相互關(guān)系這一議題的核心地位是由多種原因決定的，因為它具有重大的現實(shí)意義、政策意義與理論意義。社會(huì )福利與社會(huì )政策研究涉及諸多本質(zhì)上充滿(mǎn)爭議的基本概念，如需要、權利、社區、民主、自由、平等和公正等[4].這些概念既構成福利政策的價(jià)值基礎，又決定政策目標、資源分配原則、服務(wù)對象和組織體系等關(guān)鍵性制度安排和政策模式。所以，意識形態(tài)和社會(huì )價(jià)值研究已成為理解福利制度特征的思想基礎，也是分析福利政策模式的最佳視角。更為重要的是，社會(huì )福利制度、理論與政策演變的脈絡(luò )，也就是意識形態(tài)和社會(huì )價(jià)值變遷的過(guò)程。

二、公民權理論與福利國家的價(jià)值基礎

歐美福利國家的價(jià)值基礎多種多樣，公民權理論是其中的重要組成部份。1950年英國宣布世界首個(gè)“福利國家”的誕生，其政府開(kāi)始為所有公民提供由“搖籃到墓地”的普及性服務(wù)，范圍復蓋義務(wù)教育、國民健康服務(wù)、收入維持、住房和社會(huì )救助等領(lǐng)域[5].目前所有的發(fā)達國家都是某種類(lèi)型的福利國家，政府將其收入的三分之一到二分之一用于公共服務(wù)。

福利國家的價(jià)值基礎豐富多彩，思想淵源深厚。自由放任的個(gè)人主義，譴責被犧牲者的人口過(guò)剩論，溫和改良的費邊社會(huì )主義，主張階級斗爭的馬克思主義，倡導充分就業(yè)的凱恩斯主義思潮等，均曾深刻地影響過(guò)福利制度及其政策模式。著(zhù)名學(xué)者米什拉將福利的涵義演變總結為5種基本類(lèi)型：首先是19世紀時(shí)作為社會(huì )改革的福利；其次是作為公民權的福利，核心思想是從公民權利和社會(huì )公民權利角度看待福利；第三，趨同或技術(shù)決定理論，主要觀(guān)點(diǎn)是強調工業(yè)化在福利制度形成中扮演的核心角色；第四，功能主義福利觀(guān)，核心理論假設是從整體社會(huì )觀(guān)和社會(huì )制度功能的角度分析福利；最后是馬克思主義福利觀(guān)，基本主張是從階級沖突角度解釋福利制度發(fā)展。[6]

綜觀(guān)歐美福利國家的演變軌跡，“貝弗里奇報告”和馬歇爾的公民權理論是最重要的價(jià)值基礎。如果說(shuō)前者奠定了福利國家的制度框架，那么馬歇爾的公民權理論則是福利國家制度最主要的價(jià)值基礎。公民權理論為觀(guān)察社會(huì )結構與社會(huì )政策之間的關(guān)系，描述福利制度的特征，分析福利制度的價(jià)值基礎，解釋民族國家的社會(huì )發(fā)展等，提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來(lái)認識國家福利的發(fā)展，又可以為構建社會(huì )變遷和福利制度、經(jīng)濟政策和社會(huì )政策之間的關(guān)系提供理論基礎。

1950年，英國著(zhù)名的社會(huì )政策大師馬歇爾在劍橋大學(xué)發(fā)表了“公民權與社會(huì )階級”的經(jīng)典演講。他從公民權的發(fā)展歷程及其對社會(huì )不平等影響的角度，首次系統地闡述了公民權的體系、結構、功能和歷史演變軌跡。他認為，公民權利主要由民事、政治和社會(huì )權利組成；民事權利泛指個(gè)人的經(jīng)濟自由和法律面前人人平等的權利；政治權利主要指政治投票權，包括選舉和被選舉權；社會(huì )權利主要是指經(jīng)濟保障、享受社會(huì )發(fā)展成果和維持社會(huì )認可的文明生活方式等福利權利；民事權利以法律制度為基礎，政治權利以政治制度為基礎，社會(huì )權利以福利制度為基礎；民事權利主要發(fā)展于18世紀，政治權利主要發(fā)展于19世紀，社會(huì )權利主要發(fā)展于20世紀[7].

馬歇爾認為，公民權利在社會(huì )生活中扮演著(zhù)多種角色，發(fā)揮著(zhù)重要的作用。首先，公民權是確定人們的身份和社會(huì )地位的標準。人們通常依據公民權確定自己在社會(huì )關(guān)系與社會(huì )結構中的位置。缺乏完全的公民權，抑或沒(méi)有乃至喪失公民權，這樣的人就處于社會(huì )底層，是遭受剝削壓迫和受到排擠的邊緣群體。其次，公民權反映了社會(huì )發(fā)展和制度安排的特征。公民權范圍是由上而下擴大的。如歷史上政治權利先由貴族擴大到中產(chǎn)階級，然后再擴大到工人階級，最后擴大到婦女。公民權可以成為國家和社會(huì )群體之間社會(huì )封閉和社會(huì )排擠的重要工具[8].再次，公民身份與公共服務(wù)、社會(huì )服務(wù)消費密切相關(guān)，與人們的生活狀況與生活質(zhì)量息息相關(guān)。公民權是使用福利服務(wù)的重要資格標準，社會(huì )排擠常典型地反映在社會(huì )服務(wù)供應中[9].最后，公民權狀況可以說(shuō)明民主與自由、個(gè)人與國家、參與和革命、市場(chǎng)經(jīng)濟與民主政治、市民社會(huì )與民族國家等重大的、關(guān)鍵性的社會(huì )議題[10].簡(jiǎn)言之，公民權理論是觀(guān)察社會(huì )結構、分析社會(huì )政策模式與社會(huì )排擠的策略性概念工具。

三、“單位─福利國家”的價(jià)值基礎

對中國的社會(huì )福利政策模式有多種理解，其理論框架和分析角度截然不同。

1970年代以前，歐美學(xué)者主要是從社會(huì )主義國家和“工作能力─業(yè)績(jì)”角度，來(lái)分析中國的社會(huì )福利政策。這種分析角度主要側重社會(huì )主義意識形態(tài)和國家社會(huì )主義制度的詳細描述[11].英國社會(huì )政策的鼻祖蒂特馬斯歸納了剩余性、“工作能力─業(yè)績(jì)”和制度再分配這3種模式。他認為，社會(huì )主義國家的福利制度基本上屬于“工作能力─業(yè)績(jì)”模式[12].

1980年代中期，對國家社會(huì )主義的研究中出現了“新傳統主義”的概念，其研究者企圖用這種概念解釋經(jīng)濟改革過(guò)程中的國家與社會(huì )、工作與福利之間的關(guān)系[13]，這種分析角度關(guān)注反映中國社會(huì )結構與組織特征的工作單位。

1995年，王思斌指出，中國是政府主導下的非專(zhuān)業(yè)化福利政策模式[14].這種觀(guān)點(diǎn)主要是從社工專(zhuān)業(yè)發(fā)展的角度概括福利政策模式。

1996年有兩位香港學(xué)者認為，在經(jīng)濟改革過(guò)程中，中國的福利政策模式正趨同于東亞的福利模式，即儒家文化色彩濃厚的福利模式[15].這種觀(guān)點(diǎn)主要關(guān)注傳統文化在福利發(fā)展中所扮演的角色及發(fā)揮的作用。香港學(xué)者黃黎若蓮主要從民政福利工作的角度，將中國的福利政策歸類(lèi)為剩余模式，認為國家在福利發(fā)展中扮演的是最后出場(chǎng)者的角色[16].

毫無(wú)疑問(wèn)，中外學(xué)者對中國的福利政策模式和福利制度基本特征的認識在不斷深化，他們的分析框架日益多樣化，理論上關(guān)注的焦點(diǎn)也隨社會(huì )的發(fā)展而不斷變化。但是，在這個(gè)領(lǐng)域內從事研究的學(xué)者們普遍地不太關(guān)注福利制度的價(jià)值基礎。

筆者認為，中國的社會(huì )福利制度特征與政策模式是“單位─福利國家”。如果從國家提供的普及性服務(wù)的角度來(lái)看，中國的福利制度并非福利國家；但是，若從國家干預社會(huì )生活和政府提供“從搖籃到墓地”服務(wù)的角度看，中國又似乎是個(gè)典型的福利國家。

所謂“單位─福利國家”是指福利安排、運作機制、服務(wù)提供主要以工作單位為基礎的政策模式。工作單位既是國家福利運作的前提，又是影響國家福利制度的最重要變量。工作單位的性質(zhì)類(lèi)型、行政級別、擁有資源、組織規模千差萬(wàn)別，單位之間的差別決定了員工的福利待遇與生活狀況。工作單位是國家結構的具體化，社會(huì )結構與制度特征主要通過(guò)工作單位的結構和功能反映出來(lái)[17].

長(cháng)期以來(lái)，國家機關(guān)、企事業(yè)單位和人民團體為其工作人員提供全方位的福利，服務(wù)范圍由“搖籃到墓地”，導致就業(yè)者對工作單位的全面依賴(lài)。改革開(kāi)放以來(lái)，工作單位型福利制度并沒(méi)有根本性變化。在風(fēng)險意識、不確定因素和利益沖突增多的處境下，工作單位制度甚至有所加強[18].這意味著(zhù)“單位─福利國家”的分析框架仍然具有重要的現實(shí)意義、理論意義和政策意義。

“單位─福利國家”價(jià)值基礎由5部份組成。首先是“父權主義”保護情結。國家承擔著(zhù)一種無(wú)限責任，國家與社會(huì )的邊界模糊不清。這意味著(zhù)國家與國民的關(guān)系是不平等和非契約性的，公民缺乏獨立與自主性。其次是“國家社會(huì )主義”的價(jià)值取向。這意味著(zhù)社會(huì )福利與政治權力的關(guān)系不明顯，福利主體是國家福利，市場(chǎng)、家庭、社區和非政府組織的福利無(wú)足輕重。第三，集體主義文化和功利性家庭主義。這意味著(zhù)個(gè)人的身份、地位只有在社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )中才有社會(huì )意義，個(gè)人不是獨立的主體。個(gè)人的需要與福利狀況要依賴(lài)社會(huì )需要與集體福利狀況。第四，片面強調個(gè)人對社會(huì )的責任和義務(wù)。公民權利理論的精髓是權利與義務(wù)應高度統一。但中國的福利文化單純強調個(gè)人的責任和義務(wù)，極少涉及權利。這意味著(zhù)中國人缺乏理直氣壯地要求政府提供服務(wù)的意識，只有在萬(wàn)不得已的情況下才求助于人。第五，社會(huì )互助與社區互助。

“單位─福利國家”價(jià)值基礎的關(guān)鍵問(wèn)題是缺乏實(shí)質(zhì)的公民權。社會(huì )公民權理論的精髓是：所有公民均有依據個(gè)人和社會(huì )需要從國家獲得免費服務(wù)的權利。以基本需要為基礎，普及性原則、去商品化服務(wù)和國家承擔福利責任，是公民權理論的核心。中國的《憲法》規定，公民享有基本權利和義務(wù)[19].但是，從總體上來(lái)看，中國公民的權利和義務(wù)基本上停留在形式公民權的層次，人們普遍缺乏實(shí)質(zhì)公民權。更重要的是，長(cháng)期以來(lái)，福利政策基本上處于次要和附屬的地位，福利的發(fā)展總是讓位于經(jīng)濟增長(cháng)，福利政策是典型的“婢女模式”[20].這就無(wú)形中抑制和削弱了公民權意識的健康發(fā)展。

四、形式公民權利與制度性不公平

形式公民權是指表面上公民權利與義務(wù)完美無(wú)缺，實(shí)際上公民權利與責任缺乏實(shí)質(zhì)社會(huì )意義，公民權停留在形式層次上。

首先，這種狀況典型地反映在政治生活領(lǐng)域中，國家與公民的政治契約關(guān)系薄弱。公民對國家權力的結構與運作機制了解不多。立法、行政和司法三種權力高度融合，權力制衡機制較弱。政治與行政高度整合，行政吸納政治的現象十分普遍。公民的政治參與意識和參與能力較低。

其次，市場(chǎng)經(jīng)濟缺乏歷史傳統和適宜的社會(huì )環(huán)境，市民社會(huì )和民間力量薄弱。公民的自由流動(dòng)和向上流動(dòng)機會(huì )面臨諸多制度障礙。生產(chǎn)與消費相互脫節的現象嚴重，生產(chǎn)常無(wú)法及時(shí)有效地回應公民的需要。經(jīng)濟權利體系與權利關(guān)系結構處于低級的靜態(tài)簡(jiǎn)單狀態(tài)，公有制經(jīng)濟既導致以生產(chǎn)為基礎權利的失敗，又導致交換權利的失敗，引發(fā)了貧困和剝奪問(wèn)題[21].

第三，二元社會(huì )結構、二元福利結構是形式公民權在社會(huì )領(lǐng)域最典型的反映。中國的社會(huì )特征是二元社會(huì )結構，少數市民是“城市貴族”，多數農民是“二等公民”。國家實(shí)行“城鄉分治、一國兩策”的制度，出身和戶(hù)籍成為確定公民身份地位的主要標準[22].二元社會(huì )結構主要反映在二元福利結構中。二元福利結構主要由不合理的戶(hù)籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、生產(chǎn)資料供給、教育、就業(yè)、醫療、養老保險、勞動(dòng)保護、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度構成[23].

第四，中國的現存社會(huì )價(jià)值基本上是集體主義取向的文化價(jià)值觀(guān)，個(gè)體主義思想長(cháng)期受到批判而被壓抑，公民權利意識與觀(guān)念薄弱。中國社會(huì )仍然維持著(zhù)倫理本位的社會(huì )特征[24].更為重要的是，中國社會(huì )長(cháng)期缺乏政治文化和公民文化的觀(guān)念，公民的政治參與文化、市場(chǎng)交換活動(dòng)與哲學(xué)思辨活動(dòng)普遍比較薄弱。

簡(jiǎn)言之，形式公民權在中國的政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化諸領(lǐng)域均表現得十分典型。形式公民權與“單位─福利國家”的政策模式之成因錯綜復雜，它產(chǎn)生的社會(huì )排擠效應十分明顯。

中國社會(huì )缺乏公民權生存發(fā)展的歷史文化傳統，家族制度和倫理道德束縛人們的手腳，追求個(gè)體價(jià)值與獨立自主意識的公民難以產(chǎn)生。一家一戶(hù)和自給自足的小農經(jīng)濟無(wú)需所有權與交換權利。與此同時(shí)，權威強大和至高無(wú)上的國家壓抑和妨礙了社會(huì )的健康發(fā)展，民間社會(huì )力量薄弱，“國家與社會(huì )關(guān)系”的框架失去了應有的社會(huì )意義[25].而且中國社會(huì )的轉型速度緩慢，形成了“超穩定態(tài)”結構，普通民眾在權力結構中處于不利的劣勢地位，沒(méi)有平等公民權。家族主義、集體主義文化、社會(huì )主義意識形態(tài)和狹義民族主義教育，強調國家與社會(huì )至高無(wú)上地位，常常忽視和壓制個(gè)人需要，導致“單位人”取代“社會(huì )人”，“組織人”取代“契約人”，“城鄉居民”取代“國家公民”的狀況，制約了公共福利的發(fā)展與公民權思想的擴散。在中國，歷史傳統和政治社會(huì )環(huán)境因素相互影響，政治、經(jīng)濟與社會(huì )、文化因素相互交織，制度力量與結構力量相互強化。

需要強調的是，形式公民權的負面影響深遠。它導致政治、經(jīng)濟、社會(huì )層面的排擠效應和文化歧視，令社會(huì )四分五裂，產(chǎn)生了制度性不公平現象，致使社會(huì )團結與社會(huì )整合方面難題重重。

形式公民權的負面影響首先表現在公民政治文化與民主政治發(fā)展緩慢，政治排擠嚴重。例如，億萬(wàn)農民缺乏利益代表和政治代言人。其次，形式公民權在經(jīng)濟上也有嚴重的負面影響，公民缺乏私法和民事權利。例如，農民工在市場(chǎng)競爭中處于次要勞動(dòng)市場(chǎng)和邊緣經(jīng)濟地位[26].再次，形式公民權在社會(huì )層面的負面影響是導致社會(huì )的四分五裂，二元社會(huì )結構與“單位福利”制度盛行，社會(huì )結構分化程度低，社會(huì )不平等現象日趨嚴重，形成了“國家強盛、市場(chǎng)力量與民間組織弱小”的不平衡狀態(tài)[27].例如，億萬(wàn)農民無(wú)權享受城市的公共服務(wù)和社會(huì )福利，只能靠社區互助與家庭保障來(lái)滿(mǎn)足其基本生活的需要。最后，形式公民權在文化上的負面影響是，意識形態(tài)在社會(huì )生活中扮演過(guò)份重要的角色，個(gè)體主義和個(gè)人價(jià)值觀(guān)薄弱，集體主義文化盛行一時(shí)，傳統的社會(huì )價(jià)值觀(guān)念主宰政策模式、公民的行為規范和社會(huì )選擇。

五、社會(huì )結構轉型與重構公民身份

本文從福利制度及其價(jià)值基礎的角度，分析了“單位─福利國家”的政策模式及其社會(huì )排擠的負面影響，目的是重新認識中國的福利制度與政策模式，為福利制度創(chuàng )新與重構價(jià)值基礎提供理論解釋和政策建議。

目前，市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、生活方式轉變、價(jià)值觀(guān)念更新、社會(huì )轉型與現代化進(jìn)程，處處凸顯出形式公民權基礎上的福利制度之落后性。形式公民權必然引發(fā)結構緊張、利益沖突和價(jià)值碰撞。要考慮政治體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )轉型與價(jià)值觀(guān)念更新等戰略議題，為發(fā)展民主政治、完善市場(chǎng)競爭、建立現代社會(huì )和價(jià)值觀(guān)念而努力，將形式公民權改為實(shí)質(zhì)公民權是一個(gè)突破口與切入點(diǎn)。

當前，中國社會(huì )環(huán)境的變化既為解決公民權問(wèn)題營(yíng)造了氣氛，提供了多方面的條件，又為形式公民權轉為實(shí)質(zhì)公民權和重構公民身份提供了動(dòng)力與推力。在全球化時(shí)代，民族國家和公民身份的時(shí)間、社會(huì )、政治和行為邊界日趨模糊不清，也迫使我們反思公民權制度與理論，以建構與國際化相應的公民權，從而謀求全球發(fā)展[28].

從中國歷史變遷的脈絡(luò )來(lái)考察，傳統農業(yè)社會(huì )的歷史積淀，中央集權政治體制、計劃經(jīng)濟體制、工作單位為基礎的社會(huì )組織體系、準軍事化的社會(huì )控制模式與社會(huì )主義意識形態(tài)，都是“單位─福利國家”與形式公民權的制度基礎?！皢挝哗じ＠麌摇蹦Ｊ降膬r(jià)值基礎是形式公民權和國家權威，而非實(shí)質(zhì)公民權和個(gè)人權利。形式公民權具有一系列負面效應，會(huì )不可避免地造成政治、經(jīng)濟、社會(huì )排擠與文化沖突。其最大的負面影響是形成結構不平等與制度不公平，把社會(huì )中的多數人排擠到全面邊緣化的狀態(tài)，這種狀況將成為影響社會(huì )穩定與發(fā)展的制度根源。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國社會(huì )發(fā)生了一系列重大變化，政府工作重點(diǎn)由以階級斗爭為綱轉為以經(jīng)濟建設為中心，社會(huì )資源配置方式由國家統一調配轉向部份的市場(chǎng)交換，社會(huì )資源占有關(guān)系由集中轉向分散，社會(huì )功能結構由高度綜合轉向高度分化，社會(huì )階級結構由封閉轉向開(kāi)放，社會(huì )文化由大一統轉為多樣化，對外關(guān)系由封閉到與世界接軌[29].

這樣的結構變遷雖然未涵蓋公民權觀(guān)念的重構，卻為形成新的公民權制度提供了動(dòng)力。只有重構公民權觀(guān)念和相應的公民權制度，中國才可能深化政治體制改革，完善市場(chǎng)經(jīng)濟，促進(jìn)社會(huì )和文化的可持續發(fā)展，構筑協(xié)調的國家與社會(huì )、城市與鄉村等重大關(guān)系，從根本上確保社會(huì )穩定。