中國政府在社會(huì )福利中的角色重建（上）

政府在社會(huì )福利中應該扮演什么角色以及如何扮演，是社會(huì )政策領(lǐng)域的一個(gè)根本問(wèn)題。無(wú)論如何處理，都會(huì )產(chǎn)生全局性的影響。過(guò)去20多年來(lái)，中國的經(jīng)濟取得了高速增長(cháng)。但是，在“高福利的負面效應”和“市場(chǎng)機制的高效率”這兩個(gè)西方經(jīng)驗的影響下，中國政府卻在社會(huì )福利領(lǐng)域逐步退出，這是導致當前有目共睹的經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展失調和社會(huì )不公平的重要因素。為此，中國政府必須重視社會(huì )政策對可持續發(fā)展的積極作用，在社會(huì )福利中扮演更為積極的角色。

當前，應對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展失衡是我們面臨的挑戰。本文擬從反思政府社會(huì )福利角色的角度，從理論上回應這一挑戰。

在我們解決經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展失衡問(wèn)題、構建和諧社會(huì )的過(guò)程中，以社會(huì )公正為核心價(jià)值的社會(huì )政策的重要性凸顯。而且，社會(huì )政策的意義還不止于此：它還是形成社會(huì )凝聚力的一塊基石，所以，任何有遠見(jiàn)的政治家都不會(huì )忽視它的作用。

在社會(huì )政策中，政府是主角，它的舉措得當或失當，其影響從來(lái)都是全局性的。那么，在中國過(guò)去20多年的發(fā)展中，政府對自己的福利角色是如何定位的？這一定位與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展失衡有什么聯(lián)系？哪些地方需要反思？

為此，首先需要考察當代西方福利國家政府角色的變化，以及相關(guān)理論的進(jìn)展。

一、福利國家政府角色的新變化

現代社會(huì )福利制度是20世紀以來(lái)伴隨工業(yè)化和自由市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展而首先在西方發(fā)達資本主義國家逐步建立起來(lái)的，其核心特征是政府通過(guò)再分配成為社會(huì )福利的主體，從而取代了傳統社會(huì )中以個(gè)人、家庭和慈善組織等為主要渠道的社會(huì )保護機制。幾十年來(lái)，政府的這一定位在發(fā)達國家已成大勢所趨，同時(shí)發(fā)展中國家政府也為之孜孜以求?？梢哉f(shuō)，現代政府的主要職能或活動(dòng)都是圍繞為社會(huì )成員提供福利和服務(wù)或滿(mǎn)足人民的生活需要這一目標展開(kāi)的。

1990年代以來(lái)，新古典主義以及新右派對福利國家的批判已基本退出主流的社會(huì )政策討論。面對全球化形勢下新的風(fēng)險，社會(huì )政策更多需要考慮預防和管理社會(huì )風(fēng)險。因此，社會(huì )政策的社會(huì )投資作用被重新認識，具體來(lái)說(shuō)，這些新趨勢表現為以下幾個(gè)方面。

1.以促進(jìn)就業(yè)為導向

近年來(lái)，大多數歐美國家對失業(yè)者從提供“被動(dòng)的”收入保障轉向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”（注：International Labor Office，World Labor Report 2000：IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World，Geneva，2000；Neil Gilbert ，The Transformation of the Welfare State ：The Silent Surrender of Public Responsibility，New York：Oxford University Press，2002.在英國，國家不僅幫助失業(yè)者找到工作，而且，失業(yè)者在重新找到工作后，還會(huì )繼續得到政府的幫助，直到他們在新的工作崗位上取得穩固的進(jìn)步，從而徹底避免他們頻繁地被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外或在低工資邊緣徘徊的現象。）。此外，為有工作者提供支持是近年來(lái)發(fā)達國家社會(huì )政策的最顯著(zhù)變化。在很多歐洲國家，政府和企業(yè)積極合作，實(shí)施“家庭友好政策”，幫助職工實(shí)現工作和家庭責任的平衡（注：Esping-Andersenet al.，A New Welfare Architecture for Europe ？Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union，2001.），如家庭休假制度、親職假期和彈性工作時(shí)間等（注：Home Office ，U.K.Government，www.homeoffice.gov.uk.）。這種社會(huì )政策被稱(chēng)之為“積極的社會(huì )政策”。

“積極的社會(huì )政策”集中體現了西方福利國家社會(huì )政策兩個(gè)明顯的變化。第一，就社會(huì )政策的目標而言，從提供收入保障轉向了社會(huì )包容。這一轉變首先與人們對貧困現象的重新認識有關(guān)。過(guò)去對貧困的界定主要是從收入角度出發(fā)，如相對或絕對貧困等概念都是以“貧困線(xiàn)”為標準劃分的，采取的相應對策也是以解決收入問(wèn)題為主。1990年代以后，“社會(huì )排斥”的概念開(kāi)始進(jìn)入對貧困的定義中，人們開(kāi)始認識到，貧困對于貧困者來(lái)說(shuō)不只是物質(zhì)的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，由此而將貧困視為貧困者的經(jīng)濟和社會(huì )功能受到限制的一種生活或生存狀態(tài)，而不僅僅是沒(méi)有收入或收入不足的問(wèn)題（注：A.Sen ，Inequality Reexamined，Cambridge ，MA：Harvard University Press ，1992；A.Sen，Development as Freedom，New York：Knopt，1999；A.Sen，Social Exclusion：Concept，Application ，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000；World Bank ，WorldDevelopment Report，2000/2001：Attacking Poverty，Washington DC ：World Bank ，2001.）。其次，過(guò)去人們習慣將貧困視為偶然或短暫的現象，現在則認識到，貧困是每個(gè)人都會(huì )在一生中的某些階段經(jīng)歷的普遍現象，如未成年時(shí)期、單親家庭以及失業(yè)期間等。在短暫的貧困中，如果得不到及時(shí)有效的幫助，完全有可能陷入長(cháng)期的貧困。而青少年時(shí)期的貧困經(jīng)歷更會(huì )對其未來(lái)產(chǎn)生長(cháng)遠的和多方面的影響。此外，隨著(zhù)經(jīng)濟全球化和技術(shù)革新速度的加快，失業(yè)現象不僅會(huì )長(cháng)期存在，對很多人來(lái)說(shuō)，階段性失業(yè)將在生活中不可避免。所以，社會(huì )政策的調整范圍如果只限于提供收入保障，顯然不能從根本上解決這些問(wèn)題。社會(huì )政策必須以增強貧困者的經(jīng)濟和社會(huì )功能為原則，使他們融入到社會(huì )的主流生活中來(lái)。而實(shí)現社會(huì )包容的先決條件則是勞動(dòng)者必須進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并且有一定的競爭能力，所以，社會(huì )政策的重點(diǎn)要從創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )的需方為主導轉為以提升社會(huì )成員就業(yè)能力的供方為主導。在全球化的背景下，這一點(diǎn)對于增強國家競爭力的深遠作用是顯而易見(jiàn)的。

第二，就對受助者的要求而言，以就業(yè)為核心的社會(huì )政策同時(shí)也是“第三條道路”所主張的權利與責任掛鉤的實(shí)踐（注：“第三條道路”在社會(huì )福利方面的主要觀(guān)點(diǎn)之一是認為福利國家造成權利和責任的脫鉤，因此主張社會(huì )政策要體現責任和權利的共存。A.Giddens ，The Third Way.Cambridge ：Polity Press ，1998.）。這種主張認為，公民有獲得政府幫助的權利，但必須承擔相應的責任，即參加工作。每個(gè)公民在享受福利的同時(shí)，要盡到社會(huì )責任，通過(guò)參與經(jīng)濟活動(dòng)和就業(yè)、納稅、貢獻等多種方式來(lái)實(shí)現自己的責任。1990年代以后，社會(huì )福利逐漸變成了“工作福利”（workfare ），即提供福利的目的是為了讓受助者工作。很多歐美國家都對社會(huì )政策進(jìn)行了調整，其中一個(gè)主要內容就是激勵受助者參加工作（注：Tony Eardley，From Safety Nets to Springboards？Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ，no.8，1996，pp.265—285.）。

2.以社會(huì )治理為手段

社會(huì )治理強調在公共管理中要有整體觀(guān)照，強調多元、參與、平等、協(xié)商、互動(dòng)，這一新型行政概念的提出和實(shí)踐，是福利國家對其私有化改革反思的結果。首先，從社會(huì )政策的目標來(lái)看，社會(huì )福利不只是針對有需要群體的收入保障和社會(huì )服務(wù)，而是包括了使人們有效參與經(jīng)濟和社會(huì )生活的所有環(huán)境因素，如家庭、社區、收入和工作等；其次，從社會(huì )政策的思維來(lái)看，社會(huì )政策必須從改善社會(huì )成員生活質(zhì)量這樣一個(gè)整體視角出發(fā)，才能發(fā)揮有效作用，而不是將人們的需要分割給不同的部門(mén)分別解決；最后，從提供服務(wù)的主體來(lái)看，人們的需要是通過(guò)多種渠道來(lái)滿(mǎn)足的，包括政府、市場(chǎng)、家庭、社區和公民社會(huì )組織等（注：OECD，Family，Market and Community：Equity and Efficiency in Social Policy ，1997.），而不是單純依靠政府或市場(chǎng)或其他某一系統或部門(mén)，政府的作用即是要形成一個(gè)使這些不同系統共同發(fā)揮作用的制度框架?？傊?，人們認識到，社會(huì )政策歸根到底是一個(gè)治理的問(wèn)題，是與新公共管理（New Public Management）及其理念帶動(dòng)下的政府改革融為一體的（注：T.Butcher ，Delivering Welfare：The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham：Open University Press，1995；D.Farnham and S.Horton ，Managing theNew Public Services ，Basingstoke ：Macmillan，1996.）。于是，市場(chǎng)組織和公民社會(huì )組織等都可以和政府形成各種形式的“伙伴關(guān)系”而成為政府為社會(huì )成員提供福利的工具（注：L.Salamon （ed.），The Tools of Government ：A Guide to the New Governance，NY：Oxford University Press，2002；E.S.Savas，Privatization and Public-PrivatePartnerships，NY：Seven Bridges Press，2000.）。

在這個(gè)新的框架下，政府的社會(huì )福利角色從過(guò)去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會(huì )福利制度中最重要的成分這一點(diǎn)并沒(méi)有改變。政府仍然是社會(huì )福利支出中最大的資金渠道，并對服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監控和評估。

3.強調社會(huì )政策的成本效益分析

成本效益分析是資本主義社會(huì )的基本思維方式，但過(guò)去主要用于市場(chǎng)經(jīng)濟組織。這一概念及其技術(shù)進(jìn)入社會(huì )政策領(lǐng)域是私有化改革的另一個(gè)結果（注：例如，在傳統的社會(huì )福利以及非營(yíng)利組織領(lǐng)域中，“行政”比“管理”使用得更為廣泛，這是因為“管理”的概念涉及控制與利潤，在當時(shí)被認為與社會(huì )福利的性質(zhì)不協(xié)調。因此，在1980年代之前，大多數有關(guān)社會(huì )福利和社會(huì )工作的書(shū)籍和詞典都用“行政”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)描述公共的或其他非營(yíng)利社會(huì )服務(wù)組織中的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如“社會(huì )福利行政”或“社會(huì )行政”等。）。由于政府更多的時(shí)候是作為投資主體來(lái)提供社會(huì )福利的，因此成本效益分析備受政策制定者的重視。

不過(guò)，在實(shí)踐中社會(huì )政策的成本效益分析要復雜一些。社會(huì )政策的實(shí)施是一個(gè)使用資源解決社會(huì )問(wèn)題的過(guò)程，成本顯而易見(jiàn)，但投資效益不僅在短期內看不到，即使有，也往往難以說(shuō)明其中的因果關(guān)系。因此，在社會(huì )政策領(lǐng)域中，成本效益分析往往并不等于投入—產(chǎn)出分析，而要從預防社會(huì )風(fēng)險的角度來(lái)看：如果對某一問(wèn)題不采取相應的政策，它將會(huì )帶來(lái)什么代價(jià)？

在簡(jiǎn)述了西方政府角色的變化以及社會(huì )政策理論的最新發(fā)展之后，再來(lái)考察我們的有關(guān)現實(shí)，一些問(wèn)題就顯得清晰起來(lái)。

二、政府的退出是導致中國經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展失調的重要因素

1970年代末，中國開(kāi)始了經(jīng)濟體制改革和對外開(kāi)放，同時(shí)，西方福利國家也開(kāi)始了私有化改革，其社會(huì )改革理論和實(shí)踐對中國經(jīng)濟體制改革和社會(huì )政策的影響非常明顯。然而問(wèn)題是，對西方福利國家的私有化改革，我們未能從其歷史及經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的角度綜合考慮；其經(jīng)驗與中國“國情”也不相適應。因此，在借鑒西方經(jīng)驗的過(guò)程中，我們存在認識上的誤區，更由于政府職能未能與市場(chǎng)經(jīng)濟改革同步轉型，最終造成導致中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不平衡的關(guān)鍵因素。

（一）誤區之一：政府職能轉變＝政府退出

1.將政府職能轉變簡(jiǎn)單地等同于政府退出

關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府的基本職能，概言之有兩點(diǎn)：一是提供市場(chǎng)規則，二是保證社會(huì )公平，特別是實(shí)施有效的再分配政策。但我們在體制改革時(shí)忽略了這兩點(diǎn)，將政府職能轉變簡(jiǎn)單地等同于政府退出，導致政府在經(jīng)濟和社會(huì )的很多領(lǐng)域嚴重缺位，造成大量的經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題。

產(chǎn)生這種情況的認識上的原因，是由于我們不適當地學(xué)習了西方福利國家私有化改革的經(jīng)驗。我們開(kāi)始進(jìn)行體制改革的時(shí)候恰巧是西方福利國家開(kāi)始其私有化改革的年代。在他們的改革中，原來(lái)很多由政府承擔的責任下放給市場(chǎng)組織和社會(huì )組織來(lái)承擔。中國的經(jīng)濟改革也基本上是一個(gè)政府逐步放權于市場(chǎng)的過(guò)程，但在這一過(guò)程中，我們將政府職能的轉變誤認為是政府的退出，以為在經(jīng)濟活動(dòng)中取消了計劃經(jīng)濟的因素便可以自動(dòng)形成市場(chǎng)經(jīng)濟機制，結果造成政府轉型的失效。在經(jīng)濟和社會(huì )管理中大量存在的“一抓就緊，一放就亂”的情況就是一個(gè)表現。

事實(shí)上，以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟改革，并不是要求政府退出，而是要求它轉變職能?！罢毮苻D變”包括了為市場(chǎng)經(jīng)濟提供市場(chǎng)規則和保證社會(huì )公平的豐富內容，機制上是“回應—支持”型政府，遠遠不是“政府退出”所能涵蓋的。正是在這個(gè)意義上，實(shí)現經(jīng)濟和社會(huì )轉型在相當長(cháng)時(shí)間內是中國社會(huì )發(fā)展的任務(wù)，而促進(jìn)這兩個(gè)轉型則是中國現階段政府職能轉變的根本目標?？梢哉f(shuō)，政府職能的轉變與中國的經(jīng)濟轉軌和社會(huì )轉型互為條件。

2.忽略對社會(huì )體系的培育

社會(huì )轉型和政府轉型是不可分割的。因為，由計劃經(jīng)濟體制向市場(chǎng)經(jīng)濟的轉型所帶來(lái)的社會(huì )轉型，一個(gè)重要表現就是從政府全能型社會(huì )向公民社會(huì )的轉變。因此，社會(huì )的轉型和政府的轉型是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，或者說(shuō)，政府的轉型和社會(huì )的培育是互相依存的，二者應當同時(shí)進(jìn)行。而在實(shí)踐中，由于我們把社會(huì )的培育遺漏了，結果，政府轉型的過(guò)程就成了跛足的過(guò)程。我們的確將政府的一些職能放權于各種中介或公民社會(huì )組織了，可結果怎么樣呢？因為政府缺乏相應的支持和培育過(guò)程，這些組織的運行邏輯常常演變?yōu)闇适袌?chǎng)組織的邏輯。具體來(lái)說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)，我們更多地把注意力放在對政府的內部結構和政府部門(mén)的利益調整上，而對公民社會(huì )組織支持不足，管理也不到位，結果導致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱、運行不規范；這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)又制約了政府的轉型。這方面的問(wèn)題主要有兩個(gè)：第一，公民社會(huì )組織演變?yōu)閭€(gè)人利益團體。我們知道，非營(yíng)利和營(yíng)利組織的一個(gè)根本區別是，前者以“使命”而非“利潤”為運行動(dòng)力，其使命就是為服務(wù)對象謀利益。如果失去了這樣一個(gè)基本特征，也就失去了與營(yíng)利性組織的根本區別。中國的非營(yíng)利組織雖然承擔了很多社會(huì )功能，但由于缺乏相應的制度框架和制約機制，在實(shí)踐中有很多組織背離了應當堅持的核心價(jià)值，在運行過(guò)程中以“營(yíng)利不分紅”為組織的運行原則，結果演變?yōu)閭€(gè)人利益團體。第二，公民社會(huì )組織缺乏良好的發(fā)育環(huán)境。政府對公民社會(huì )組織支持不足，致使這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在中國，公民社會(huì )組織在很大程度上是從政府中分離出來(lái)的，完全從社會(huì )中自發(fā)形成的、針對社會(huì )某一特殊群體需要的組織非常少。如果讓這些組織完全通過(guò)自己的能力“自負盈虧”，它們必然會(huì )演變?yōu)槭袌?chǎng)組織。

正像市場(chǎng)經(jīng)濟不能自動(dòng)生成一樣，公民社會(huì )也不是自發(fā)形成的。在中國，培育公民社會(huì )組織的核心是政府要承擔起支持者和規范者的角色。這是政府轉型的首要任務(wù)和前提條件。

3.目前，中國政府需要進(jìn)入很多新的經(jīng)濟和社會(huì )領(lǐng)域

在理論界，主流的政府改革觀(guān)點(diǎn)是主張從經(jīng)濟型政府向公共服務(wù)型政府轉變、劃分政府與社會(huì )的界限、放權于市場(chǎng)組織、授權公民社會(huì )組織以及用市場(chǎng)機制取代政府官僚機制?？偟目磥?lái)，這些觀(guān)點(diǎn)的一個(gè)明顯取向是主張政府從某些領(lǐng)域或過(guò)程中退出，而由市場(chǎng)機制取而代之。

筆者認為，目前，中國政府不僅不能退出，反而需要進(jìn)入很多新的經(jīng)濟和社會(huì )領(lǐng)域，并在其中發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用。直白地說(shuō)，就現階段的中國來(lái)說(shuō)，特別在社會(huì )福利領(lǐng)域，政府沒(méi)有不該管的事情；或者說(shuō)，在任何領(lǐng)域或過(guò)程中，如果缺少了政府，其結果都會(huì )不堪設想。

為什么這樣說(shuō)？應該認識到，政府退出有兩個(gè)必要的前提，一是社會(huì )上有相應的載體，足以承載政府所退出的功能；二是政府對這些載體的表現，包括其運行的過(guò)程和結果，具有有效的監控、評估能力和手段。第一個(gè)前提我們還不具備，這構成我們政府目前不能退出的理由；第二個(gè)前提則表明，政府永遠都不能退出。因為，信息不對稱(chēng)不只是市場(chǎng)中才存在的問(wèn)題，在政府與各種市場(chǎng)和社會(huì )組織的關(guān)系中也是一個(gè)普遍的現象；政府的責任就是保證各種組織的運行過(guò)程透明化、規范化，否則便是政府缺位。西方發(fā)達國家強調放權和多元化，一方面是因為各種經(jīng)濟和社會(huì )組織的運行具備了一定的基于法制基礎的規范，同時(shí)也因為在政府之外存在著(zhù)制衡組織行為和保護個(gè)人利益的機制。很明顯，中國目前尚不具備這些條件。

中國政府職能轉變首先需要解決的是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟轉型中應該發(fā)揮什么作用的問(wèn)題（注：胡鞍鋼：《序言：探討政府與市場(chǎng)關(guān)系》，胡鞍鋼、王紹光編《政府與市場(chǎng)》，中國計劃出版社，2000年，第1—8頁(yè)。）。目前，政府不僅面臨規范市場(chǎng)和培育社會(huì )組織的作用，還需要在組織與組織、組織與公民個(gè)人之間的各種交互行為中承擔起維護公平和公正的角色。換言之，在中國，政府只有先進(jìn)入才有退出的條件。特別是從政府仍然是維護公眾利益主要的甚至是惟一的主體這一現實(shí)來(lái)說(shuō)，在大多數人的基本社會(huì )保障尚未得到滿(mǎn)足的情況下，任何形式的放權或授權行為都會(huì )對弱勢群體更加不利。