中國基層官員民主選舉程序的理論思考與立法建議

內容提要：關(guān)于基層官員民主選舉中的提名程序問(wèn)題，既重要又復雜，實(shí)踐中經(jīng)常遇到種種難題，中國目前的法律對之缺乏嚴謹有效的規范，學(xué)術(shù)界過(guò)去因該問(wèn)題太具體、操作性較強對之缺乏必要的理論關(guān)注。本文從實(shí)際出發(fā)，對完善我國縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員選舉的提名程序做了集中的理論思考，如，為什么需要設立提名程序，提名程序與選舉、憲政過(guò)程的關(guān)系，如何完善提名程序。文章認為，完善提名程序具有很強的理論與現實(shí)意義。最后，本文對規范我國縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員選舉的提名程序提出了若干立法建議。

關(guān)鍵字： 選舉理論民主提名程序立法建議

一、現行選舉法律規定及基層選舉實(shí)踐中遇到的問(wèn)題

關(guān)于我國目前縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員①的選舉，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方人大和地方政府組織法》）的有關(guān)規定，地方人大在選舉基層官員時(shí)，提名機關(guān)為本級人民代表大會(huì )主席團，10人以上人大代表書(shū)面聯(lián)名也可以提名候選人。主席團提名或代表聯(lián)名提名的候選人人數，不得超過(guò)應選名額。提名人應如實(shí)介紹候選人的情況（第21條）。正職領(lǐng)導人的候選人一般應進(jìn)行差額選舉，也可以進(jìn)行等額選舉。副職領(lǐng)導人應進(jìn)行差額選舉。如果提名的候選人數超過(guò)選舉辦法規定的人數，先預選以確定正式候選人，再行選舉（第22條）。選舉以全體代表的過(guò)半數通過(guò)為有效（第20條）。（縣鄉兩級人大）選舉本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員，獲得過(guò)半數選票的候選人超過(guò)應選名額時(shí)，以得票多者當選；如獲得過(guò)半數選票的當選人數少于應選名額時(shí)，不足的名額另行選舉，另行選舉的候選人確定可以根據在第一次投票的得票順序，也可以依法定程序另行提名確定候選人，另行選舉的程序同第22條的規定（第24條）。補選兩級領(lǐng)導人員的正職、副職，候選人可以多于或者等于應選人數，選舉辦法由本級人民代表大會(huì )決定（第25條）。

比較縣鄉兩級與省市兩級甚至中央國家機關(guān)領(lǐng)導人員的選舉，其提名權主體與提名程序大致相似。有權對國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的提名的合法主體是兩個(gè)，一是本級人大主席團②，一是相當數量代表的聯(lián)名提名。根據《地方人大和地方政府組織法》的規定，縣級人大主席團是由縣級人大會(huì )議的預備會(huì )議選舉，預備會(huì )議由縣級人大常委會(huì )主持，每屆人大第一次會(huì )議的預備會(huì )議由上屆縣級人大常委會(huì )主持（第13條）。鄉（鎮）人大主席團由本級人民代表大會(huì )舉行會(huì )議時(shí)選舉（第15條）。從立法的原初意旨看，本級人大主席團的提名是提名權的主要行使主體，人大代表聯(lián)名是對主席團提名的必要補充，顯示社會(huì )主義民主的特色。

法律條文上對縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員選舉的提名大致是以上規定，實(shí)際中又是如何操作的呢？根據筆者對基層選舉的零星觀(guān)察，以及學(xué)者們已經(jīng)做過(guò)的專(zhuān)題調研報告③，人大主席團的提名主要受上級黨委組織部門(mén)的推薦。為確保中國共產(chǎn)黨員在各級政權中的領(lǐng)導地位，幾乎所有的基層國家機關(guān)領(lǐng)導人員正職系中共黨員的政治身份背景。據觀(guān)察，為了體現多黨合作與政治協(xié)商，兩級機關(guān)的副職逐漸有非中共黨員身份背景人士擔任的比例呈增長(cháng)趨勢。

近幾年來(lái)，選民或代表聯(lián)合提名現象不斷增多④，但執政黨組織部門(mén)往往以非組織活動(dòng)為名，采取多種措施，限制聯(lián)名提名活動(dòng)。這些措施主要有動(dòng)員或勸說(shuō)被聯(lián)名提名的候選人放棄提名；動(dòng)員或勸說(shuō)參與提名的中共黨員代表撤回提名，使之不符合法定人數而自然失效；控制聯(lián)名提名表的發(fā)放為聯(lián)名提名動(dòng)議設置障礙；在有些地方，組織部門(mén)還采取突然宣布人代會(huì )休會(huì )或延期召開(kāi)，或對當選的聯(lián)名提名的候選人的選舉結果不予以確認，以實(shí)現組織部門(mén)的選舉安排意圖；等等。

在地方換屆選舉中，有一種現象曾產(chǎn)生過(guò)爭議，選舉中人大代表在進(jìn)行無(wú)記名投票時(shí)，對本級人大主席團以及人大代表聯(lián)名提名的候選人均予以否決，有些屬于提名之外的人選最終獲得過(guò)半數選票。對此，法律沒(méi)有規定，全國人大常委會(huì )也沒(méi)有就這種情況做出立法解釋?zhuān)幻馐谷死Щ?，究竟“票箱中跳出的鄉（鎮）長(cháng)”有沒(méi)有當選效力⑤？假如有，為什么還要設立提名程序？假如沒(méi)有，那么《地方人大和地方政府組織法》第23條規定“代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權”豈不成為一句空話(huà)？筆者認為，“票箱中跳出領(lǐng)導人員”中可能確有一部分在領(lǐng)導組織能力與思想文化水平方面離其擔任的職務(wù)有一定差距，難以勝任。但為什么會(huì )有這種現象發(fā)生，是值得大家關(guān)注的。本文僅僅是就我國縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員選舉的候選人提名程序方面集中做的幾點(diǎn)思考。

二、設立提名程序的原因

提名程序是選舉行為中的一道關(guān)鍵程序，往往決定選舉的導向及結果?，F代代議制中選舉行為包括兩大類(lèi)，一是直接選舉合適人選擔任各類(lèi)領(lǐng)導職務(wù)，一是選舉代表人去代行選舉活動(dòng)或表決。無(wú)論是哪一種選舉，提名程序總是會(huì )被啟動(dòng)運用。即便是形式上的民主選舉，為獲得當選合法性，組織者一般也在正式選舉活動(dòng)前進(jìn)行提名程序。

曾有人對選舉的提名程序提出否定看法，認為提名行為與民主精神是完全背離的。民主精神與提名程序能否兼容？我們的意見(jiàn)是，提名與直接民主之間的確存在一定的沖突。但從現實(shí)考慮，民主的實(shí)現方式多為間接民主，加之現代政黨在民主實(shí)踐中力量愈加強大，為保證選舉活動(dòng)的實(shí)際民主，提名程序的設置就顯得非常重要了。有的人可能還會(huì )質(zhì)疑，一旦在選舉活動(dòng)中，某黨派或社會(huì )團體處于絕對優(yōu)勢，完全壟斷了提名權，提名程序最終還是淪落成為一種“虛假”的民主程序。對此，我們不否認現實(shí)中確實(shí)有過(guò)這種現象，但應看到，這只會(huì )是民主的初級發(fā)展階段甚至是前民主階段中出現的情況。在民主國家或民主社會(huì )中，很難出現一個(gè)階層對公共資源的整體控制，因為那是一個(gè)利益、文化多元的國家。提名程序在選舉過(guò)程中是必要的。要提高提名程序的科學(xué)性與廣泛參與性，才能糾正人們對提名程序的消極態(tài)度，才能保證民主選舉活動(dòng)的最終成功。

我國憲法和法律確認了民主的國體，重視選舉活動(dòng)，規定全國各級人民代表大會(huì )的代表由選民直接或間接選舉產(chǎn)生，全國各級國家機關(guān)的首長(cháng)也必須由選舉產(chǎn)生⑥。在人民代表和國家機關(guān)領(lǐng)導人員的選舉活動(dòng)中，都相應規定了提名權主體?？陀^(guān)地說(shuō)，我國憲法和法律對提名程序的規定是欠妥當周全的。我國憲法和法律之所以要對提名程序做出規定，主要是考慮到社會(huì )主義代議制民主的現實(shí)條件制約，保證執政黨和人民的意志和利益能在選舉中得到“合法化”的確認，保證執政黨和人民群眾的選舉意愿能在選舉結果中都有體現。

三、提名程序與選舉、憲政過(guò)程的關(guān)系

提名程序有以下功能：一、集中民意，保證選舉的有效性。如果不設立該程序，勢必會(huì )導致選票分散，不易產(chǎn)生理想的選舉結果。二、體現選舉的程序合法性。選舉過(guò)程本身就有很強的合法化功能，一場(chǎng)成功的選舉，不僅在“選”方面要有民眾的廣泛參與，而且在“舉”方面也要體現民眾的認同。提名程序在“舉”方面承擔的角色與任務(wù)，是要讓那些真正有才有德并且有為公眾服務(wù)熱情的人士，有被挑選為公職人員的機會(huì )，同時(shí)要在程序方面體現“程序公正”，保證選舉過(guò)程各環(huán)節充分民主。

廣義的選舉活動(dòng)就是提名行為、投票行為與選舉結果確認三個(gè)環(huán)節，提名在整個(gè)選舉活動(dòng)中起著(zhù)明顯的導向作用。盡管有許多被提名者在投票結果中被宣布落選失敗，但成功當選的比例要遠遠高于落選者的比例，這是一個(gè)非常簡(jiǎn)單的事實(shí)。因此，為了獲得當選的目的，第一步往往是爭取獲得選舉提名，不論是本級人大主席團的提名，抑或相當數量的人民代表聯(lián)名提名。在沒(méi)有獲得提名的情形下，想贏(yíng)得選舉結果是非常困難的。

從程序設置的規范科學(xué)意義上講，提名程序是選舉程序的必要組成部分。選舉前，必須有提名程序的設置。條件允許，應能使每個(gè)享有選舉權與被選舉權的主體有權對選舉提名。官員選舉提名的對象可以是他（她）熟悉的人，也可以是不熟悉的人；可以是他（她）本人，也可以是別人；可以是人民代表，也可以不是人民代表。如果選民沒(méi)有自由的提名權，其選舉權與被選舉權是不完善的。

提名程序的設置，符合憲政精神。憲政是最有可能兼容實(shí)現民主、法治、人權價(jià)值的現代政治模式。它反對專(zhuān)制、崇尚寬容，提倡自由競爭，追求程序正義。憲政不僅是一種理想的價(jià)值模式，更是一套完整的程序，是憲政價(jià)值的程序轉化。程序化是憲政精神的基本特征。提名程序不僅有可能吸引選民對選舉的參與，實(shí)現選民的選舉權利，而且使選舉活動(dòng)中可能的劇烈沖突能通過(guò)程序得到有效消解。

四、提名程序應充分體現現代民主的內容與形式

提名程序設置的本意，在于為實(shí)現民主選舉提供程序保障。因此，提名程序恪守民主原則就成為其根本的義務(wù)了。要實(shí)現提名程序的規范化運作，首先，要反思提名權的合憲主體。究竟誰(shuí)才是選舉提名權的真正享有者？是全體選民，還是全體選民中的單個(gè)人或者部分人，有沒(méi)有哪個(gè)組織可以自稱(chēng)是全體選民中的單個(gè)人或者部分人甚至是全體選民的代表者來(lái)代行提名權？過(guò)去以某些選民的文化與政治素質(zhì)太差為由而在立法中明確或變相地對選民個(gè)人的選舉提名權予以剝奪的做法，應考慮社會(huì )巨大進(jìn)步的現實(shí)狀況而加以廢止、革新。其次，不同提名權所推選的候選人有無(wú)層次、等級之區分，需要反思。我國現行法律雖沒(méi)有明確區分人大主席團（代表執政黨組織）提名候選人與人大代表聯(lián)名推薦候選人的名次排定方面，但前者的優(yōu)勢是明顯的、帶有支配性的。再次，提名程序的民主化與科學(xué)化問(wèn)題，對領(lǐng)導人員或人民代表的提名，執政黨的組織部門(mén)確實(shí)很有發(fā)言權，因為其重要工作職責就是負責考察、推薦，他們自有一套考核、評估程序。但真正對某位領(lǐng)導干部做出客觀(guān)公允評價(jià)，僅有組織部門(mén)的工作努力是不夠的，要注意參照社會(huì )民眾對其印象與評論。至于其科學(xué)化，主要是針對現行提名實(shí)踐中存在對候選人信息不公開(kāi)而人們對此非議頗多的情形，我們的主張是，提名也要引入公開(kāi)競爭機制，如果被提名的對象很多，在確定正式候選人之前，可以考慮進(jìn)行競爭性的書(shū)面法律、政策、科技、文教知識考試、面試，公示以往的經(jīng)歷與業(yè)績(jì)，發(fā)表當選綱領(lǐng)和設想。如果被提名的人數符合法律規定，候選人也應該如此進(jìn)入選舉程序。當然，這已不屬于本文討論的范圍了。最后，與現行選舉實(shí)踐密切相關(guān)的是，出現沒(méi)有經(jīng)法律規定的兩大提名權主體提名的人士的當選效力問(wèn)題，有無(wú)必要對選舉提名程序做出改革，干脆承認單個(gè)選民的提名權，這樣規定的好處是能避免與《地方人大和地方政府組織法》第23條規定的沖突，否則在法律與立法的內在邏輯上會(huì )留下缺憾，令人困惑。

提名程序應有機整合民主實(shí)質(zhì)與民主形式的功能。提名權的行使要充分發(fā)揚民主，盡力發(fā)現、甄別、挑選德才兼備的選民來(lái)?yè)螄夜?。為使?yōu)秀的選民能最終被選出，在成為正式候選人或正式當選時(shí)，必須歷經(jīng)公平的競爭性程序。提名權的范圍必須在現行基礎上擴大，直至每個(gè)選民都享有提名權⑦。實(shí)現這一點(diǎn)，在中國目前確有困難，但應是努力的方向。有一種觀(guān)點(diǎn)認為，強化基層政權領(lǐng)導人員選舉的提名程序是不符合執政黨的組織原則及一貫做法，我們的回答是否定的。健全與完善提名程序是完全符合我國憲法的首要原則-人民主權原則的，不存在“方向錯誤”的問(wèn)題。假如認為與執政黨一直沿用的某些做法產(chǎn)生沖突，需要反思的不是提名程序的法律化，而是要全面調整以前執政黨組織工作過(guò)于政策化和原則化的傾向。執政的中國共產(chǎn)黨代表了和代表著(zhù)廣大人民的根本利益，沒(méi)有自己的特殊利益和特權，所以，在基層政權的領(lǐng)導方面，應充分尊重與順應民意，不武斷，講程序，重規則，保障選舉的合憲性、合法性。只有在選舉提名過(guò)程方面充分反映民意，國家機關(guān)領(lǐng)導人員過(guò)去在實(shí)踐中“雙眼朝上不朝下”的局面才會(huì )徹底扭轉，這對尊重民主、提高領(lǐng)導干部的責任心不無(wú)益處。

五\完善我國縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員當選的提名程序

前面分析了規范提名程序在選舉過(guò)程中的一般意義。在我國，規范與完善基層官員的選舉提名，更具現實(shí)意義。歸納起來(lái)，它能吸引廣大選民參加選舉，釋放選舉熱情，使選民因過(guò)去的不當做法導致的厭選心態(tài)不斷得到修復。它還能促進(jìn)選民培養民主意識，養成民主習慣，學(xué)習民主知識。這道程序設計好了，并且能被選舉法律所規范，必定能推動(dòng)我國民主建設產(chǎn)生重大進(jìn)展?！皵U大基層民主，是發(fā)展社會(huì )主義民主的基礎性工作” ⑧。作為中國基層民主選舉程序完善的關(guān)鍵環(huán)節，改進(jìn)縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員當選的提名程序，既有必要性，又具可行性。而且在這一級擴大推行民主的提名程序作為政治體制改革的試驗，人民群眾走進(jìn)民主的大課堂，效果明顯、直接，一定會(huì )改變人民群眾對我國選舉的根本看法，人民民主政權的合法性基礎更加牢固。因此，不啻為我國政治體制改革的一個(gè)戰略突破。

規范與完善縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員當選的提名程序⑨，其具體途徑應包括以下方面。

第一，進(jìn)一步完善候選人的提名、介紹方式。候選人提名過(guò)程是否民主，直接關(guān)系到整個(gè)選舉的民主實(shí)現程度。我國通過(guò)對《地方人大和地方政府組織法》的修改，過(guò)去比較普遍存在“上面定名單，下面劃圈圈”的狀況，有了很大改變。但是在候選人的提名、介紹方面，還存在不少問(wèn)題。根據《地方人大和地方政府組織法》第21條的規定，人大主席團提名或者10人以上代表聯(lián)合提名的領(lǐng)導人員候選人，具有完全平等的法律地位?？稍谶x舉實(shí)踐中，卻存在一定差異。無(wú)論從社會(huì )主義民主、法治的要求來(lái)看，還是從人民代表大會(huì )本質(zhì)而言，不應有區分?？梢钥隙?，隨著(zhù)我國公民的民主意識不斷增強和參政議政能力的不斷提高，今后選民或人民代表聯(lián)合推薦候選人的現象必將大大增加，甚至會(huì )超過(guò)政黨或人民團體提名候選人，這都很正常，也是選舉民主程度提高的表現。只要程序合法，就不應予以批評和干涉。事實(shí)上，聯(lián)名提名候選人，還是對執政黨組織推薦候選人的有益補充，使得兩類(lèi)候選人展開(kāi)合法的競爭，從而使各級人大選出更為合格的國家機關(guān)領(lǐng)導人員。

介紹候選人的方法有待完善。介紹候選人的目的是使代表增加對候選人的了解，避免盲目投票，以保證當選者具有較好的素質(zhì)?？墒?，現實(shí)中不少地方不重視介紹候選人工作，對初步候選人幾乎不做介紹，對正式候選人的介紹，也只是由選舉委員會(huì )向選民印發(fā)或宣讀關(guān)于候選人生平、工作的簡(jiǎn)略介紹，難以全面了解被提名的候選人。鑒此，筆者認為，選舉委員會(huì )須安排候選人與選民直接見(jiàn)面，進(jìn)行自我介紹；選舉委員會(huì )還應該公布名單，利用公報、廣播、黑板報、電視、報紙等多種方式進(jìn)行宣傳介紹，讓選民或人民代表充分了解候選人的政治立場(chǎng)、工作業(yè)績(jì)、從政態(tài)度以及工作規劃等。而且還應回答選民的有關(guān)提問(wèn)甚至準備辯論。只有這樣，人民才能挑選出自己比較滿(mǎn)意的官員。

第二，在提出與確定候選人的程序上，要避免違法違規現象發(fā)生。如有些地方領(lǐng)導重視政黨、團體的提名，而忽視選民或代表的提名；有些地方政黨、團體推薦的候選人過(guò)多；有些地方在確定候選人名單時(shí)，只強調某種代表性，如民主黨派、城鄉、民族、男女等，而不尊重多數代表的意見(jiàn)?？h鄉兩級人大應通過(guò)制定提名實(shí)施細則來(lái)明確規定政黨、團體推薦的候選人與人民代表（選民）推薦的候選人比例，保證代表（選民）推薦的候選人比例。在公布初步候選人名單時(shí)，必須將政黨、團體及人民代表（選民）依法推薦的人選一并列入。擬任候選人名單公布后，一定要依法由各人民代表反復醞釀、協(xié)商，依法根據較多數人民代表的意見(jiàn)來(lái)確定正式候選人。

第三，明確縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的提名標準?？h鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人一旦被提名并且成功獲得全體代表過(guò)半數以上選票，便會(huì )成為一縣、一鄉之長(cháng)，需要對承擔的職務(wù)負責，需要對轄區的全體選民負責。因此，挑選合適的人選，非常關(guān)鍵。我們認為，對候選人的提名，必須慎重、全面、明確標準?？h鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員是公務(wù)員，但又不完全適用公務(wù)員的一系列考核、選拔標準⑩。理性的民主選舉，是選賢舉能，是執政黨以及全體選民的共同愿望，符合人民主權的現代憲政原則。

第四，為完善提名程序提供選舉技術(shù)方面的配套保障。在指導思想上明確提名程序要承載民主的運行功能之外，還應關(guān)注提名過(guò)程中的若干細節技術(shù)方面問(wèn)題，如，要保證有足夠長(cháng)的協(xié)商、醞釀時(shí)間；要逐步降低代表聯(lián)名的人數；要杜絕選舉舞弊現象，要保持選舉委員會(huì )的中立性，要依法實(shí)施對違犯選舉法的懲戒與制裁。很多地方對民主選舉的重要意義認識不足，提名名單開(kāi)列后，往往不到半天時(shí)間，立即開(kāi)展投票選舉，使人民代表或選民無(wú)法對候選人做出充分了解。因此，必須延長(cháng)提名的必要協(xié)商與醞釀時(shí)間。選舉法上應增加對提名時(shí)間的明確日期規定。在條件成熟的地方，要結合現代科技進(jìn)步成果探索革新提名與選舉的新形式新方法，應允許選民能單獨提出國家機關(guān)領(lǐng)導人員的候選人名單⑾，即使在經(jīng)濟文化條件相對落后的地區，也應該逐步降低必須有10人以上代表聯(lián)名的規定。對基層群眾的政治素質(zhì)與選舉素質(zhì)不應該一味采取不信任的立場(chǎng)。目前在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生選舉舞弊現象，如，賄選⑿、指選、派選⒀，家族與宗法勢力干預選舉，利用“白票” ⒁、“陪選” ⒂和流動(dòng)票箱⒃來(lái)暗中操縱選舉，等等。這與中國的歷史與現實(shí)國情有很大關(guān)系，解決的辦法必須依靠法律。法律對違法選舉行為的制裁必須加大。選舉委員會(huì )接受執政黨的領(lǐng)導，但在憲法和法律目前，應保持中立，認真執行憲法和選舉法律的規定，對選舉的全過(guò)程進(jìn)行依法領(lǐng)導、控制、監督，必須嚴格遵守選舉的各項程序，及時(shí)受理選舉爭議，保全選舉資料，制止破壞選舉的違法行為，保證選舉活動(dòng)的合法有序開(kāi)展。

六、立法建議

鄧小平同志曾指出，“（政治體制改革）總的來(lái)講是要消除官僚主義，發(fā)展社會(huì )主義民主，調動(dòng)人民和基層單位的積極性”“要把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民”⒄。如果下一步要修改我國的《地方人大和地方政府組織法》，建議完善對我國縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員選任的提名程序。我認為，結合我國實(shí)際，可以考慮的修改（補充）之處，至少包括以下方面。

（一）縣級

（1）縣級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的提名，應充分發(fā)揚民主，既可以由縣級選舉委員會(huì )主席團提出，也可以由本級人大代表5人以上聯(lián)名提出，轄區內50名以上選民聯(lián)名，也可以提名。被提名人不論身份、性別、民族、文化程度、財產(chǎn)、信仰在憲法和選舉法律面前一律平等。（2）被提名為候選人者應該在政治思想、文化專(zhuān)業(yè)、組織管理公共事務(wù)、身體和心理方面有較好素養，尤其在決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調和監督方面有較高才能，熱心公共事務(wù)。（3）所有提名必須以書(shū)面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情況。（4）縣級選舉委員會(huì )對被提名人的資格進(jìn)行預審后，提交本級人大全體代表討論、協(xié)商，應5人以上人民代表要求，被提名人必須安排在人民代表會(huì )議上與人民代表見(jiàn)面，回答有關(guān)問(wèn)題。（5）縣級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的確定，至少有2天的討論時(shí)間。（6）撤消提名也必須有充分理由。（7）縣級選舉委員會(huì )對國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人選舉提名的程序進(jìn)行組織領(lǐng)導，選舉委員會(huì )恪守公正、中立立場(chǎng)，選舉委員會(huì )的成員不參加本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員的選舉，如被提名，應退出選舉委員會(huì )。（8）另行選舉必須另行提名。（9）縣級選舉委員會(huì )保證憲法和選舉法律在選舉工作中的嚴格實(shí)施，對提名程序實(shí)施監督，受理提名爭議并依法做出及時(shí)處理，保證提名權行使與提名過(guò)程的民主、合法。

（二）鄉（鎮）級

（1）鄉（鎮）級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的提名，應充分發(fā)揚民主，既可以由鄉（鎮）人大主席團提出，也可以由本級人大代表3人以上聯(lián)名提出，轄區內20名以上選民聯(lián)名，也可以提名。被提名人不論身份、性別、民族、文化程度、財產(chǎn)、信仰在憲法和選舉法律面前一律平等。（2）被提名為候選人者應該在政治思想、文化專(zhuān)業(yè)、組織管理公共事務(wù)、身體和心理方面有較好素養，尤其在決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調和監督方面有較高才能，熱心公共事務(wù)。（3）所有提名必須以書(shū)面的形式提出，并附上提名的充分理由以及被提名人的基本情況。（4）鄉（鎮）人大主席團對被提名人的資格進(jìn)行預審后，提交本級人大全體代表討論、協(xié)商，應3人以上人民代表要求，被提名人必須安排在人民代表會(huì )議上與人民代表見(jiàn)面，回答有關(guān)問(wèn)題。（5）鄉（鎮）國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人的確定，至少有1天的討論時(shí)間。（6）撤消提名也必須有充分理由。（7）鄉（鎮）人大主席團對本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人選舉提名的程序進(jìn)行組織領(lǐng)導，選舉委員會(huì )恪守公正、中立立場(chǎng)，選舉委員會(huì )的成員不參加本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員的選舉，如被提名，應退出選舉委員會(huì )。（8）另行選舉必須另行提名。（9）鄉（鎮）人大主席團保證憲法和選舉法律在選舉工作中的嚴格實(shí)施，對提名程序實(shí)施監督，受理提名爭議并依法做出及時(shí)處理，保證提名權行使與提名過(guò)程的民主、合法。

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①縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員，也稱(chēng)基層官員，在中國《地方人大和地方政府組織法》意義上說(shuō)，具體包括縣級人大常務(wù)委員會(huì )組成人員（主任、副主任、委員），鄉（鎮）人大主席、副主席，縣長(cháng)、副縣長(cháng)，鄉（鎮）長(cháng)、副鄉（鎮）長(cháng)，縣級人民法院院長(cháng)，縣級人民檢察院院長(cháng)。

②也有同志對人大主席團充當選舉提名主體提出了一些看法，認為其并不合適承擔此任。筆者的主張是，目前的政治體制格局下，難以變革主席團充當選舉提名的主要主體地位；可行的也是折中的辦法，似可以考慮在今后的選舉與政府組織法律修訂中增加規定兩種提名主體提名人數的大體比例，以防止出現一方濫用提名權的情況。

③參見(jiàn)蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版；榮敬本等著(zhù)：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版；榮敬本等著(zhù)：《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革的比較研究》（印刷品，未公開(kāi)出版）；李凡等著(zhù)：《創(chuàng )新與發(fā)展：鄉鎮長(cháng)選舉制度改革》，東方出版社2000年版。

④據江蘇省人大常委會(huì )孫庭兆先生統計，該省歷屆鄉級人大在選舉本級官員時(shí)，1993年17人由代表聯(lián)名提名當選，11人由非候選人當選。盡管這在當選的官員總數中占的比例很小，但此后大體上呈現了增長(cháng)趨勢。1996年489人由代表聯(lián)名提名當選，25人由非候選人當選。1999年269人由代表聯(lián)名提名當選，35人由非候選人當選。2002年情況有變化，僅125人由代表聯(lián)名提名當選，3人由非候選人當選。

⑤調查中發(fā)現，這種“票箱中跳出領(lǐng)導人員”現象在基層經(jīng)常出現?？墒?，在很多地方，表面上承認這種選舉結果，一旦民眾的注意力移轉，又把新當選的領(lǐng)導人員予以掉離、賦閑或降級使用，真實(shí)的想法是想令黨委滿(mǎn)意的干部最終安排上來(lái)，所謂選舉要體現組織的“意圖”。有的地方干脆認定選舉結果“不合法”，理由是被選舉人不屬于提名范圍。

⑥選舉還是任命，被認為是判斷是否民主的標準。撇開(kāi)實(shí)質(zhì)內容不談，單從形式意義上講，選舉制度的民主程度要優(yōu)越于任命制度。盡管選舉不等于民主，但民主須臾離不開(kāi)選舉。民主選舉原則和黨管干部原則二者的關(guān)系如何處理，黨委組織部門(mén)是直接任命、間接安排還是依法推薦，問(wèn)題現實(shí)且敏感，也是決定社會(huì )主義民主走向的關(guān)鍵。

⑦貫徹落實(shí)中共十六大關(guān)于擴大基層民主的精神，加強中國的民主憲政建設，推動(dòng)選舉事業(yè)的大發(fā)展，應不斷擴大直接提名的范圍，增加直接提名的層次。應當允許50萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向全國人大提出國家領(lǐng)導人候選人提名；30萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向全國人大常委會(huì )提出國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名；2萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向省級人大提出省級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名；1萬(wàn)以上選民聯(lián)名可以向省級人大常委會(huì )提出省級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名；2000名以上選民可以向省會(huì )市和較大市的人大提出本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名；1000名以上選民聯(lián)名可以向省會(huì )市和較大市的人大常委會(huì )提出本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名。1000名以上選民可以向市人大提出本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名；500名以上選民聯(lián)名可以向市人大常委會(huì )提出本級國家機關(guān)領(lǐng)導人員候選人提名。100名以上選民可以向縣級人大提出本級官員候選人提名；50名以上選民聯(lián)名可以向縣級人大常委會(huì )提出本級官員候選人提名。20名以上選民可以向鄉鎮人大提出本級官員候選人提名。因為，提名權限劃分的實(shí)質(zhì)是權力、利益和責任的分配，當利益主體多元化的格局出現以后，各個(gè)利益主體將會(huì )圍繞著(zhù)提名權限的重新劃分與調整展開(kāi)合法斗爭。

⑧江澤民：《全面建設小康社會(huì )，開(kāi)創(chuàng )中國特色社會(huì )主義事業(yè)新局面》（中共十六大報告），人民出版社2002年版，第29頁(yè)。

⑨據黑龍江省人大常委會(huì )的范勤業(yè)、姜曉玲介紹，目前在個(gè)別地方在地方官員選舉過(guò)程中存在的問(wèn)題大體有：（1）正職領(lǐng)導人員都實(shí)行等額選舉，差額選舉的規定形同虛設；（2）副職領(lǐng)導人員差額選舉存在“陪選”現象；（3）代表聯(lián)名提名的候選人處境尷尬；（4）候選人與代表見(jiàn)面的程序欠規范；（5）會(huì )期太短，提名的時(shí)間不夠充裕；（6）由于領(lǐng)導干部工作變動(dòng)頻繁，使人大選舉的嚴肅性大大降低，導致人民代表對提名、選舉產(chǎn)生厭倦情緒。

⑩候選人應該在政治思想、文化專(zhuān)業(yè)、組織管理公共事務(wù)、身體和心理方面有較好素養，尤其在決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調和監督方面有較高才能。具體而言，候選人應具備一定的馬列主義毛澤東思想的理論修養，了解掌握鄧小平理論及“三個(gè)代表”重要思想的內涵，堅決全面貫徹執政黨在社會(huì )主義初級階段的基本路線(xiàn)，甘當人民公仆愿意全心全意為人民服務(wù)，有全局觀(guān)念和求實(shí)精神，有強烈的民主觀(guān)念和法治意識，有優(yōu)良品格和嚴謹作風(fēng)；要有較高文化程度以及廣博的社會(huì )科學(xué)知識以及一定的自然科學(xué)知識，熟練的專(zhuān)業(yè)知識和技能，豐富的社會(huì )生活及管理科學(xué)知識；要有統籌全局的思考和駕馭能力，權衡利弊的決斷能力，改革創(chuàng )新勇于開(kāi)拓的創(chuàng )造能力，知人善任的用人能力；要有良好的心理素質(zhì)，有自知之明，自尊自重自愛(ài)自信，有較強心理承受能力，有健康的身體，充沛的精力，堅強的意志，良好的氣質(zhì)和性格。

（11）現在，應當更多地通過(guò)大眾傳媒如廣播、電視、報刊、信件、電話(huà)、電子郵件等渠道，反映個(gè)人或者團體等對選舉縣鄉兩級國家機關(guān)領(lǐng)導人員的意見(jiàn)。隨著(zhù)“電子民主”時(shí)代的到來(lái)，“電子選舉”將廣泛運用。在技術(shù)保證的情況下，中國公民完全可以通過(guò)電子信箱或網(wǎng)站投票等直接進(jìn)行選舉提名或選舉，選舉組織者應把候選人擬提名名單草案通過(guò)大眾傳媒渠道向全社會(huì )廣為發(fā)布，交由全體選民評議、討論甚至進(jìn)行預表決。另外，還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )就某項選舉主題設立專(zhuān)門(mén)主頁(yè)，下分若干小專(zhuān)題，供民眾查詢(xún)和發(fā)表意見(jiàn)；也可用此方法向公眾進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的實(shí)證問(wèn)卷調查，以取得量化分析的數據?！半娮用裰鳌睂ξ覈x舉可能帶來(lái)的影響，將出現在提名、選舉、監督以及全民公決等方面。

（12）立法既要通過(guò)懲治賄選的策劃組織者，同時(shí)要規范人民代表的投票行為，建立代表行為懲戒制度。除了代表法規定的未經(jīng)批準兩次未出席人民代表大會(huì )會(huì )議的終止其代表資格外，還應考慮建立一些懲戒機制：警告、訓誡、罷免等。如果代表的參與賄選行為涉嫌構成破壞選舉犯罪，還應按照《刑法》有關(guān)規定處理。

（13）有些國家機關(guān)組織沿襲舊的做法，經(jīng)常指定（內定）或委派下級人民代表大會(huì )“選舉”同級國家機關(guān)領(lǐng)導人員，這種走過(guò)場(chǎng)的“形式選舉”，與直接任命無(wú)異。

（14）有些地方的人大選舉，只有反對與棄權者才有勞代表動(dòng)筆劃票，同意者則一律交“白票”。我國選舉法沒(méi)有對投票的具體操作做過(guò)規定，但“白票”現象實(shí)際上既變相剝奪了代表的選舉、選擇權，同樣又剝奪了被選舉者的被選舉、選擇權。

（15）“陪選”是一些地方選舉中存在的一種不規范的選舉現象，是對差額選舉的規避。在差額選舉時(shí)，候選人公布后，誰(shuí)是組織上的“意中人”，誰(shuí)是“陪選人”，希望誰(shuí)當選，比較容易看出來(lái)。因為二者相比，不論資歷、能力，還是業(yè)績(jì)都有明顯差距。通常情況下，大多數投票人都會(huì )把選票投向前者。

（16）流動(dòng)票箱的啟用本來(lái)是為了便利民眾投票，但實(shí)踐中出現了不少問(wèn)題，需引起關(guān)注，如，投票環(huán)境很不寬松，投票程序也不規范，為“暗箱”操作提供了可乘之機；強迫選舉、代填選票、篡改選票、有意錯誤違法統計選票的現象屢見(jiàn)不鮮。即便在使用流動(dòng)票箱時(shí)，亦應設立秘密劃票處，以防止選民寫(xiě)票時(shí)遭受干擾，有效地保障選民真實(shí)、自由地表達選舉意愿。

（17）鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年版，第177、252頁(yè)。