臺灣地區基層民主選舉中的“黑金政治”

表 2-1

縣市別

臺北市

0

1

1231

3737

10

52.00

12

臺北縣

0

2

1319

6331

8

76.20

7

基隆市

0

0

225

225

20

12.15

21

宜蘭縣

0

0

248

248

18

12.00

19

桃園縣

0

1

838

3344

12

105.04

8

新竹縣

0

0

217

217

21

16.00

19

新竹市

0

0

238

238

19

39.08

17

苗栗縣

0

1

299

2805

14

23.15

15

臺中縣

0

1

930

3436

11

98.00

9

臺中市

0

1

1474

3980

9

214.00

5

彰化縣

2

7

1031

42297

2

173.00

1

南投縣

1

2

628

7868

7

45.00

11

云林縣

1

1

412

64012

1

57.06

6

嘉義縣

1

0

318

12180

6

38.00

12

嘉義市

0

0

289

289

17

25.00

16

臺南縣

1

4

725

12977

4

121.00

4

臺南市

0

1

710

3216

13

75.40

14

高雄縣

2

5

754

29374

3

184.00

1

高雄市

0

0

876

876

15

100.00

12

屏東縣

1

0

735

12597

5

260.00

1

澎湖縣

0

0

43

43

23

11.50

23

花蓮縣

0

0

301

301

11

16.00

18

臺東縣

0

0

190

190

22

12.40

22

金門(mén)縣

0

0

0

0

24

4.80

24

連江縣

0

0

0

0

25

0.03

25

從上表中可以清楚地看到，城市化程度高的地區，政治染「黑」的程度大大低于與之毗鄰的以農業(yè)為主的地區（比如，臺南市的「黑金排名」是十四，而臺南縣則是第四；高雄市的「黑金排名」是十二，而高雄縣則是第一）。但一般而言，都市區的黑社會(huì )勢力其實(shí)比鄉村更加龐大，組織化的程度更高，那為甚么將政治「黑化」的能力反而不如鄉村呢？ 上述兩個(gè)問(wèn)題的答案，就在于鄉土社會(huì )的一些特點(diǎn)，羅聰欽指出39： 臺灣地區居民，除北部都會(huì )區外，較具草根性，其選民投票傾向，完全以自利為導向。只要候選人平時(shí)能幫助他協(xié)助他處理事務(wù)，且關(guān)心地方事務(wù)，便會(huì )支援他，而較不考慮其出身背景。當地黑道組合份子，在自行參選時(shí)，除與派系掛勾尋求資源外，亦利用其組合份子布滿(mǎn)樁腳積極買(mǎi)票拉票，且平時(shí)在當地亦協(xié)助居民解決不少紛爭。因而當地居民在其參選時(shí)，亦樂(lè )意見(jiàn)其當選。此外，黑道暴力的本質(zhì)，加上其積極的漂白，在當地居民心目中，往往遠超過(guò)于政府之公權力。造成民眾懼怕黑道，寧可吃虧而不求助于治安單位，而造成無(wú)人敢報案現象?；蛴欣煤诘勒稳宋?，代為處理地方或私人事務(wù)，而黑道亦樂(lè )于為其處理，以獲得一些利益。反因造成當地居民有人認為，黑道組合份子的存在，對當地社會(huì )安寧反而有所幫助。 結合上面這段分析，我們可以進(jìn)一步地做出以下的說(shuō)明： 1. 在鄉土社會(huì )中，政府的公權力相對較弱，民主化的進(jìn)程更削弱了傳統的威權政府對基層的控制，而黑社會(huì )組織則部分地扮演起了公權的角色。所以，組織化程度很高的黑道的存在，反而是當地社會(huì )的一種需要，鄉民因此既懼怕黑道，又「需要」黑道。 2. 黑道人物固然代表了非法的暴力，但這并不妨礙其關(guān)心本土本鄉的利益，往往他還會(huì )積極地關(guān)心地方事務(wù)，為鄉民爭取利益?！负诮鹫巍箍雍Φ氖钦麄€(gè)社會(huì )的利益，而對特定區域的人群來(lái)說(shuō)，短期內這樣做甚至是受益的。正如研究者所指出的那樣，「從集體行動(dòng)的角度來(lái)看，臺灣代議制是一個(gè)龐大而復雜的集體行動(dòng)問(wèn)題，每個(gè)選區都喜歡自己所選出來(lái)的人物神通廣大，能為地方分到最大的建設經(jīng)費大餅，卻又痛恨其他地方選出來(lái)的『黑金政治人物』強奪資源」40，選民往往為了地方利益而把票投給那些能兌現承諾能爭取工程的「大哥」 3. 鄉土社會(huì )中，「社會(huì )的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時(shí)的可靠性?！?1當鄉民受到「樁腳」的動(dòng)員甚至收受好處之后，「鄉里鄉親」的這種「信用」可以保證選票的投向。 4. 此外，賄選的行為，還得到地方的「禮治秩序」、「長(cháng)老統治」以及血緣、地緣關(guān)系的保證42。 上述的1、2條，說(shuō)明黑道人物在鄉村基層的形象并非如外人想象的那樣糟糕，賣(mài)票或者投票給他們甚至是「理性」的行為；3、4條則說(shuō)明，鄉土社會(huì )中，賄選的「投入產(chǎn)出比」是比較可靠的，黑道人物只要出得起錢(qián)，并且得到地方「樁腳」的支援，那票源就有保證，不必擔心鄉民們拿了好處卻把票投給別人。而在都會(huì )區內，國家政權的控制較強，又不存在鄉土社會(huì )的上述特點(diǎn)，那么賄選的成功率就低，「黑金政治」自然較難運作。

表3-2A

個(gè)案 民進(jìn)黨政府處理情形 曾振農 其妻張花冠被認為是陳水扁「嫡系色彩」濃厚的民進(jìn)黨籍立委，并且在民進(jìn)黨中執委的選舉中，得到來(lái)自民進(jìn)黨籍嘉義縣長(cháng)陳明文以及總統府的支援。報載，陳水扁政府一度有意由曾振農出任美臺電訊公司董事長(cháng)。張花冠指出「上面」擬借重曾振農在通訊方面的專(zhuān)長(cháng)，任命其擔任「美臺電訊」董事長(cháng)。 顏清標、楊文欣、蔡豪 2001年在陳水扁總統暗示將偵辦后不久遭到收押的顏清標，不僅在當選立委后遭到釋放，更在進(jìn)入國會(huì )后成為陳水扁總統拉攏的物件，陳水扁總統為了在國會(huì )中形成多數聯(lián)盟，支援包括顏清標在內的無(wú)黨籍委員，成立無(wú)黨籍聯(lián)盟，并將其納入所謂的「國家安定聯(lián)盟」，同時(shí)，還邀請包括顏清標、楊文欣、蔡豪等黑金形象鮮明的立委共同餐敘，表明將與渠等合作。 羅福助 羅福助先前雖遭羈押并限制出境，但在九十一年六月交保后，更于九十二年一月獲準出境。 周伯倫 卷入「榮星花園案」具有黑金形象的周伯倫，不僅多次被民進(jìn)黨提名參選立法委員，甚至還擔任民進(jìn)黨黨團的總召集人，代表民進(jìn)黨發(fā)言，九十一年八月該案判決中，周伯倫被判刑六年，民進(jìn)黨卻沒(méi)有做出任何的處置，明顯包庇黑金政治人物。

表3-2B

黨派 派系權力運作 派系與外部社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系 國民黨 地方化派系→區域結盟→中央化 派系與「黑金」一體（特別是鄉村、邊陲地區） 民進(jìn)黨 中央派系→地方派系化 理念型派系→「黑金」化、庸俗化派系（新的依附、結盟）

（三）掃除基層「黑金政治」的辦法 解決基層選舉中的「黑金政治」，自然需要從多方入手，國民黨和民進(jìn)黨采取的種種政策雖然都不能根治，但也均有其合理之處，尤其是對基層金融機構的整頓，如果堅持到底，將可能切斷鄉村中「黑」與「金」的聯(lián)系。其實(shí)，既然是基層選舉為「黑金政治」創(chuàng )造出了充分且必要的條件，那么比較根本的一個(gè)辦法，乃是對鄉鎮（市）級的自治選舉進(jìn)行改良甚至取消。 事實(shí)上，島內也早已有輿論指出，「現今的基層選舉，尤其是鄉鎮市級選舉，已經(jīng)淪為地方黑金派系掌控地方資源的工具，黑道與地方派系掛勾，藉由基層選舉漂白為地方民代，并利用預算審查權來(lái)反制地方政府甚至涉及包娼包賭事件，長(cháng)此以往地方自治恐有從基層爛起之虞?！?7部分學(xué)者認為，「必須藉由取消鄉鎮市級自治選舉，來(lái)達到扼制黑金勢力，凈化基層政治生態(tài)的目標?！?8反對者則指出，基層選舉的惡質(zhì)化并非鄉鎮（市）之過(guò)，而是政黨不當提名、選舉制度因素以及法律規章之制訂與執行不力等因素所造成。而且即使取消鄉鎮（市）級之自治選舉之后，仍無(wú)法有效抑制「黑金」問(wèn)題，也不一定能防止「黑金」勢力透過(guò)其他管道對地方形成危害59。折中者主張，維持現行之鄉鎮市長(cháng)及鄉鎮市民代表之選舉，但應該削減鄉鎮市民代表會(huì )之預算審查權，以減少地方民代濫用預算審查與質(zhì)詢(xún)權藉以干涉行政決定權及從中獲取不當得利之機會(huì )60，等等。 此外還有「更積極的改良方案」，比如參酌美國的「經(jīng)理制」，建立鄉鎮市級政府的「臺灣式經(jīng)理制」──「其內涵系先由縣市政府針對中央所提資格條件，提名各鄉級政府的專(zhuān)業(yè)經(jīng)理人（執行長(cháng)），再經(jīng)由鄉鎮市民代表會(huì )同意后任命之，而鄉鎮市民代表則彼此互選一人為主席，成為一個(gè)政治性?xún)x式性的鄉鎮市長(cháng)，此制可限現制縣長(cháng)的提名權，使縣市長(cháng)在派任鄉鎮市長(cháng)人選時(shí)，必須考量鄉鎮市民的意見(jiàn)?！?1 上述這三派的觀(guān)點(diǎn)，其實(shí)都共同承認基層選舉與「黑金政治」之間存在的關(guān)系，所以從改革甚至廢止基層選舉入手，應該可以起到「釜底抽薪」的作用。當然，誠如反對者所提出的，基層自治選舉之外，尚有縣以上各種公職的選舉，在這些選舉當中，「黑金」勢力同樣危害甚大。因此，政治的法治化應該是努力的方向，包括制訂和完善《政治獻金法》（防止政客獲得「黑金」）、《反洗錢(qián)法》（防止「黑錢(qián)」「漂白」后，然后進(jìn)入選舉）等一整套的陽(yáng)光法案62，改革司法體制、促進(jìn)司法獨立63，改革選舉制度（改「大選舉區一票制」為「小選舉區兩票制」，更多地激發(fā)選民的責任感，減少賄選）64，建立不受利益集團干擾的公務(wù)員體系（比如，在興建公共工程的過(guò)程中以中立的專(zhuān)家意見(jiàn)為主導，減少來(lái)自民意代表的干涉，黑道勢力借機牟利的可能性就會(huì )下降）等等──其實(shí)，這也正如哈耶克所指出的，「如果民主不維持法治，民主就不能存續多久?！?5臺灣民主化的前途如何，并不在于是不是有政黨輪替或者能不能舉辦喪失理性的所謂「全民公投」，而在于法治建設的成敗。