試析行刑執法銜接中檢察監督機制的構建

論文摘要由于缺乏檢察監督，知識產(chǎn)權案件的行刑執法銜接未得到有效保障，“以罰代刑”的情形不斷出現。破解行刑執法銜接的關(guān)鍵是加強檢察法律監督，而此前提為確立“刑事優(yōu)先原則”；在具體的制度構建中應當以信息共享平臺為主線(xiàn)，完善相關(guān)立法，并建立檢察機關(guān)提前介入制度。

論文關(guān)鍵詞行刑執法銜接檢察監督刑事優(yōu)先原則 行政執法與刑事司法雙軌制是我國特有的保護知識產(chǎn)權機制，在打擊侵犯知識產(chǎn)權犯罪上起著(zhù)重要作用。但隨著(zhù)實(shí)踐的發(fā)展，該機制行刑銜接問(wèn)題日益突出。其原因復雜，對策也必定是多方面結合的，但筆者認為，加強檢察機關(guān)的法律監督作用是必不可少的。

一、加強檢察法律監督的必要性分析

（一）檢察監督缺位導致的問(wèn)題 1.監督?jīng)]有強制力保障導致“以罰代刑”。從立法角度來(lái)看，司法和行政機關(guān)間的關(guān)系必須由全國人大或者其常委會(huì )制定的法律進(jìn)行調整才具有法理基礎，但目前我國關(guān)于行刑執法銜接機制的框架主要由“五大文件”?豍及單一行政法規、部級規章等層級較低的文件組成，局限性明顯。在眾多的法律法規中，大部分規定是對銜接機制所表現出的相互配合、相互制約狀況的描述，回避了究竟怎樣才能達到此種效應。如規定：“構成犯罪的，依法追究刑事責任”或者“發(fā)現有犯罪嫌疑的，移送司法機關(guān)處理”。但是對如何移送、不移送的后果等卻未作任何規定，最終導致法律規定停留在紙面，或流于形式。 2.監督的被動(dòng)導致監督不力。從實(shí)踐來(lái)看，行政執法機關(guān)查處案件的情況并不會(huì )及時(shí)、充分的公開(kāi)，一般僅當事人和執法主體知情，檢察機關(guān)只能通過(guò)行政執法機關(guān)的通報和接受當事人的控告、舉報等途徑了解案情。檢察機關(guān)的立案監督就局限于案件移送公安機關(guān)后，對公安機關(guān)不予立案的情況進(jìn)行監督，對案件行政執法階段缺乏監督。 3.監督的不全面導致證據的鏈接不順暢。行政機關(guān)發(fā)現侵犯知識產(chǎn)權情形時(shí)，其注重的是行政層面的處罰，至于該侵權行為是否構成犯罪，則由于并非本部門(mén)的職責所在，對影響犯罪構成的證據較少考慮。由于業(yè)務(wù)分工不同和專(zhuān)業(yè)素養不同，行政執法人員對犯罪構成的證明、證據標準的把握和罪與非罪的區別等方面的了解都相對薄弱，從而影響了移送涉嫌犯罪案件的質(zhì)量，使某些本已觸犯刑法的犯罪嫌疑人因為證據采集問(wèn)題未能受到刑事追究。 （二）行刑執法銜接機制自身的需要 一般認為，行刑執法銜接機制發(fā)軔于行政保護與司法保護的“雙軌制”結構。?豎此種“雙軌制”的理論基礎在于，從調整對象來(lái)看，行政法與刑法存在交叉重合，實(shí)體上的重合決定了行政訴訟與刑事訴訟不可避免地存在交織問(wèn)題，當行政違法行為達到一定的危害程度并觸犯刑法時(shí)，行政違法行為就轉化為刑事違法行為，從而行政執法就過(guò)渡到刑事執法，兩者程序的有機協(xié)調與銜接，即可以避免出現訴訟結果的沖突，也有利于調整復雜的社會(huì )關(guān)系。這種“雙軌制”的方式，能盡最大范圍保護知識產(chǎn)權，但另一方面，從該銜接機制橫跨行政與司法兩大系統，行政執法權與刑事司法權在該機制中交叉運行，而權力必須被制衡、監督。而該銜接機制所涉及的部門(mén)中，法院作為審判者，是中立且被動(dòng)的，并不主動(dòng)發(fā)現案件、追訴嫌疑人。因此，最為重要的環(huán)節在于行政執法部門(mén)、公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間的銜接。檢察機關(guān)對公安機關(guān)進(jìn)行法律監督經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已趨于完善，而對于行政執法部門(mén)的法律監督，長(cháng)期以來(lái)幾乎是一片空白。在實(shí)際運作中，知識產(chǎn)權犯罪的案件首先進(jìn)入的是行政執法程序，而作為打擊侵犯知識產(chǎn)權犯罪第一道防線(xiàn)的行政執法機關(guān)，如果沒(méi)有受到制約、監督，“以罰代刑”、移送案件不積極的現象自然層出不窮。 （三）檢察機關(guān)自身法律監督的特質(zhì) 從檢察機關(guān)的監督與行政機關(guān)自身的監督來(lái)看，前者具有后者所不能替代的作用。在行政執法機關(guān)內部、上下級之間，從根本而言是自身監督自身，往往是執行不力，使制度流于形式。而檢察機關(guān)與行政執法部門(mén)是不同的國家機關(guān)，因此可以防止內部監督中監督不力的問(wèn)題。從刑事訴訟的角度看，檢察機關(guān)主要通過(guò)訴訟的形式實(shí)施法律監督，對立案、偵查、審判、執行這些訴訟必經(jīng)的程序進(jìn)行監督，檢察機關(guān)是唯一全程參與刑事訴訟的機關(guān)，因此，將檢察監督向訴前監督延伸，將對公安機關(guān)的立案監督延伸到行政執法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監督，與法律監督的本意是相一致的。檢察機關(guān)作為國家的法律監督機關(guān)，其監督具有專(zhuān)門(mén)性、國家性和一定的強制性，該自身的特性決定了其作為監督主體的唯一適格性。

二、刑事優(yōu)先原則的確立：加強檢察監督的前提

“刑事優(yōu)先”原則是指在一切調查處理程序中發(fā)現有犯罪事實(shí)存在時(shí)應當首先由有權管轄該案件的偵查或者司法機關(guān)依照刑事訴訟程序進(jìn)行追究。張智輝教授認為：確立“刑事優(yōu)先”原則的必要性，從在價(jià)值選擇上來(lái)看，犯罪行為所侵害的往往是對整個(gè)社會(huì )具有重大影響或重要意義的利益，因此，刑事法律相對于除了憲法以外的其他任何法律、法規、紀律而言，應該說(shuō)其所保護的利益是最重要的。在不同法律競合的情況下，優(yōu)先適用刑事法律，對于保護社會(huì )利益無(wú)疑是最有效的。就調查手段而言，由于刑事犯罪的嚴重危害性，法律賦予刑事偵查部門(mén)各種有效的偵查手段，這些偵查手段是其他任何部門(mén)所不具有的。?豏筆者同意張智輝教授對于確立“刑事優(yōu)先”原則必要性的分析，具體到本文所討論的行刑相銜接機制中，當某一侵犯知識產(chǎn)權案件存在構成犯罪的可能性時(shí)，原則上應當先由司法機關(guān)審查其刑事方面的責任。 實(shí)踐中，案件首先進(jìn)入的是行政執法程序，檢察機關(guān)對行政執法活動(dòng)的監督為事后監督，這種監督是被動(dòng)的、滯后的、形式化的，難有成效。并且，能進(jìn)入事后監督視野的僅僅是行政執法活動(dòng)的一小部分，大部分案件可能由于行政執法機關(guān)對法律的把握不準或者是存在利益關(guān)系而未移送，而檢察機關(guān)對這一部分的監督幾乎為零。而根據“刑事優(yōu)先”原則，對于可能構成犯罪的案件由司法機關(guān)介入先行審查，確定是否符合刑事犯罪的立案條件，對于構成犯罪的，應當啟動(dòng)司法程序，依法追究行為人的刑事責任，然后再由行政機關(guān)對行政責任部分做出處理。從維護國家法律的統一正確實(shí)施的需要上看，檢察機關(guān)的監督更不能僅僅限定在訴訟活動(dòng)，其作為國家的法律監督機關(guān)，應當對法律實(shí)施過(guò)程中一切違反法律的行為行使監督的權力?！?因此，在行刑相銜接機制中，確立“刑事優(yōu)先”原則才能增強檢察機關(guān)法律監督的主動(dòng)性，使日益膨脹的行政權得以制衡。從證據的銜接來(lái)看，刑事訴訟的證明標準是最高的，司法機關(guān)認定的犯罪事實(shí)和證據，對行政機關(guān)具有當然的效力，但反過(guò)來(lái)則不然，刑事優(yōu)先原則的確定，能保障司法機關(guān)及時(shí)介入案件的偵查，及時(shí)收集證據，確保證據銜接的流暢。
綜上所述，筆者認為，刑事優(yōu)先原則的確立，應當貫穿于行刑相銜接機制中檢察監督的構建。

（一）構建信息共享平臺 為防止行政執法機關(guān)故意以罰代刑、不移送應該移送的刑事案件，檢察機關(guān)必須對行政執法機關(guān)的處罰情況保持足夠的了解。在信息共享平臺的構建中，應要求行政機關(guān)根據罪的構成要件信息填寫(xiě)的完整性。以打擊侵犯知識產(chǎn)權犯罪為例，涉案物品的價(jià)格多少，往往成為犯罪與否的“分水嶺”。所以，涉案物品的數量、種類(lèi)必須全面登記，價(jià)格鑒定應盡快作出。故意漏填、錯填的，應追究其行政責任。檢察機關(guān)通過(guò)對案件信息的掌握，對于認為涉嫌構成犯罪且應當移送給公安機關(guān)立案的案件提出監督指導的建議，從而確保行政機關(guān)依法移送涉嫌犯罪案件。 （二）完善相關(guān)立法 完善行刑相銜接立法的關(guān)鍵在于提高立法階位，將行刑相銜接納入法律體系中去規范和調整。有學(xué)者建議，“由于行刑銜接跨越了行政與司法兩個(gè)權力領(lǐng)域，根據立法法的規定，對該事項只能制定法律，才能保證行刑銜接的法律效力”，因此，“全國人大及其常委會(huì )對涉及行刑銜接工作的法規規章進(jìn)行清理整合，在此基礎上制定一部全面系統的行刑銜接法律，規范行刑銜接的部門(mén)、工作機制、內容和監督制約方法”?豑是必要的。 筆者認為，在這一立法活動(dòng)中，規定不移送涉嫌犯罪案件的法律后果是最為重要的。由于立案監督的效力只針對公安機關(guān)的立案活動(dòng)而不能及于行政執法機關(guān)的移送案件活動(dòng)，而對于侵犯知識產(chǎn)權犯罪的立案，很大程度上依賴(lài)于行政執法機關(guān)的移送。因此，一旦行政執法機關(guān)不向公安機關(guān)移送案件，針對公安機關(guān)的立案監督就可能落空。要解決這一問(wèn)題，就必須在法律上確立檢察機關(guān)對行政執法機關(guān)移送案件活動(dòng)實(shí)施監督的權力。?豒法律規范應當賦予檢察機關(guān)對行政機關(guān)案件處理結果的調查權、對不移送理由的質(zhì)詢(xún)權和對違法不移送的檢察建議等基本措施，并應明確實(shí)施監督程序及相應的處罰措施。 （三）建立檢察機關(guān)提前介入制度 如上所述，侵犯知識產(chǎn)權犯罪證據的收集一般歷經(jīng)行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)三個(gè)階段，在行政處罰環(huán)節中，案件的相關(guān)證據未能從滿(mǎn)足后期偵查機關(guān)刑事追訴工作需要的角度進(jìn)行收集，致使許多證據在檢察機關(guān)重新調查取證因時(shí)過(guò)境遷無(wú)法收集。筆者認為，應通過(guò)建立檢察機關(guān)對部分重大行政處罰案件提前介入配合規則予以解決。提前介入的啟動(dòng)方式有兩種，一是檢察機關(guān)通過(guò)信息共享平臺，發(fā)現需要提前介入的案件，主動(dòng)提前介入，二是行政機關(guān)、公安機關(guān)要求檢察機關(guān)介入。提前介入的方式是多樣的，主要是對證據收集、固定提出建議，根據犯罪構成要件，對下一步偵查取證工作提出建議。同時(shí)，在提前介入中，應充分發(fā)揮法律督職能，綜合運用糾正行政機關(guān)違法違規行為、對職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查等具體的監督手段。