試析刑事司法與行政執法銜接機制的現實(shí)困境與派駐檢察官制度的融合

論文摘要刑事司法和行政執法是打擊違法、犯罪行為的兩個(gè)基本手段。實(shí)踐中，刑事司法與行政執法的銜接機制雖已具雛形，但運作起來(lái)尚不夠順暢。本文從“兩法銜接”機制的現實(shí)困境中分析原因，并試通過(guò)建立派駐檢察官制度來(lái)為進(jìn)一步完善“兩法銜接”機制提供助力。

論文關(guān)鍵詞兩法銜接現實(shí)困境派駐檢察官

刑事司法與行政執法銜接（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法銜接”）機制是指檢察機關(guān)與行政執法機關(guān)之間尋求建立的旨在避免行政執法過(guò)程中以罰代刑、有案不移，及時(shí)將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送檢察機關(guān)處理的工作機制。 刑事司法與行政執法是兩個(gè)相互獨立的概念，屬于兩個(gè)不同的法律體系，但實(shí)踐中，兩者又常常緊密的聯(lián)系在一起。當行政違法行為達到一定危害程度時(shí)，可能就觸犯了刑法，此時(shí)行政違法行為就轉化成刑事違法行為，進(jìn)而行政執法就必須過(guò)渡到刑事司法。如何將這兩者有機結合，形成對破壞市場(chǎng)經(jīng)濟的違法行為的打擊合力，正是“兩法銜接”機制的應有之義。

一、“兩法銜接”的歷史由來(lái)

我國市場(chǎng)經(jīng)濟尚處于發(fā)展階段，各方面的機制尚不夠健全和完善，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域違法犯罪行為相對較多，為此，2001年4月，國務(wù)院出臺《關(guān)于整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的決定》，其中規定：“行政執法部門(mén)在查處違法行為中發(fā)現的犯罪線(xiàn)索，必須及時(shí)通報并依法移送公安部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)”。國務(wù)院2001年7月頒布的《行政執法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規定》中又提及“行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關(guān)的監督”。隨后，國務(wù)院、高檢院、公安部等又陸續出臺了一系列關(guān)于行政執法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規范性文件，這些文件的頒布，成為刑事司法與行政執法的連接點(diǎn)，是“兩法銜接”機制運行的法律基礎，也為檢察機關(guān)監督行政機關(guān)的執法行為提供了法律依據。

二、“兩法銜接”機制的現實(shí)困境及產(chǎn)生原因

“兩法銜接”機制的出現是源于整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序工作實(shí)踐的經(jīng)驗總結，全國各地都對該項工作機制的建設做了大量的探索工作，目前在一定程度上取得了有效進(jìn)展，但很多問(wèn)題也不斷凸顯。 （一）有關(guān)“兩法銜接”機制的立法尚不完善，具有相當大的局限性 一是規范性文件的位階較低，法律強制力不夠。國務(wù)院頒布的文件一般屬于法規這一層級，高檢院的“兩法銜接”相關(guān)規定屬于內部工作規定，算不上嚴格意義上的司法解釋。在實(shí)踐中，這些規定往往不被重視，因為它們對行政執法機關(guān)沒(méi)有強制效力，行政機關(guān)是否嚴格依照這些規定執行全憑其自身對案件移送的主觀(guān)認識，甚至有的行政機關(guān)都不知道這些規定的存在。二是規定的內容過(guò)于原則，操作性不強。相關(guān)文件數量確實(shí)不少，但大多數都只是在形式上籠統地用“構成犯罪的，依法追究刑事責任”這一類(lèi)原則性規定來(lái)確立行為人的刑事責任。有一些文件在移送案件的條件、程序、時(shí)間等方面也都作了規定，但實(shí)踐中隨意性很大，且對于責任承擔的規定仍不夠明確。 （二）行政執法部門(mén)違規不予移送案件，導致檢察機關(guān)得不到應有的配合 一是出于保護部門(mén)利益考慮。行政執法機關(guān)掌握較大的行政處罰權，很多地區的行政執法機關(guān)罰款的多少都與其自身的經(jīng)濟利益緊密相關(guān)，有的甚至每年上級都有罰款的任務(wù)指標下達，因此有的行政執法機關(guān)認為，本應由自己給予行政處罰的案件一旦移交給檢察機關(guān)，就等于喪失了對違法行為的控制權，會(huì )影響到本單位的實(shí)際利益，對于大部分案件都不愿移送。二是出于保護違法單位考慮。行政執法中發(fā)現的涉罪案件，基本是發(fā)生在本地區內的企事業(yè)單位，有些還是對本地區貢獻很大的單位，對他們的查處勢必影響到本地區的經(jīng)濟利益。因此，對此類(lèi)案件的查處過(guò)程中，大多會(huì )出現地方保護主義，行政執法機關(guān)不予移送該類(lèi)案件。三是執法人員缺乏法律常識。部分行政執法人員認為已經(jīng)經(jīng)過(guò)行政執法機關(guān)處理的問(wèn)題，沒(méi)有必要再移送檢察機關(guān)給予刑事處理，或者根本就意識不到案件涉及到刑事犯罪，完全不會(huì )想到要移送檢察機關(guān)。 （三）對行政執法機關(guān)的執法行為缺乏有力的監督 一是信息渠道不夠通暢。目前，大部分地區都尚未建立網(wǎng)上信息共享平臺，各地檢察機關(guān)僅僅是依靠與行政機關(guān)之間的聯(lián)席會(huì )議、走訪(fǎng)調查或查閱相關(guān)資料等傳統方式來(lái)實(shí)施法律監督，無(wú)法有效拓寬行政執法領(lǐng)域涉嫌犯罪案件的監督信息來(lái)源渠道。二是宣傳不夠到位。有些行政執法機關(guān)工作人員對“兩法銜接”工作機制不了解、行政執法機關(guān)部門(mén)內部分工不夠明確，整體對該機制缺乏足夠的認識，銜接工作不可避免地處于被動(dòng)狀態(tài)，最終導致行政機關(guān)移送案件線(xiàn)索隨意性大，移送案件的質(zhì)量較差。三是檢察機關(guān)的現狀導致監督不力。檢察機關(guān)雖然擁有“一府兩院”的較高地位，但實(shí)際情況并非如此，由于對行政機關(guān)在機構、人員編制和經(jīng)費需求等方面存在依賴(lài)性，檢察機關(guān)對行政權力的影響力和約束力極為有限，這直接影響了監督職能作用的發(fā)揮。再者，目前檢察機關(guān)干警較少、辦案任務(wù)繁重，難免顧此失彼，無(wú)法對行政執法監督工作深入開(kāi)展，多數都流于表面。

三、通過(guò)推行派駐檢察官制度完善“兩法銜接”機制

公安、法院、工商等機關(guān)都有設置“所”、“庭”一類(lèi)的基層派出機構，向行政執法機關(guān)派駐檢察官是檢察機關(guān)積極參與加強和創(chuàng )新社會(huì )管理的一種創(chuàng )新機制，同樣也是檢力下達基層的表現形式。派駐檢察官制度主要是檢察機關(guān)基于法律監督職能，為加強對行政執法行為實(shí)施法律監督的及時(shí)性和有效性，安排專(zhuān)門(mén)檢察官常駐行政執法機關(guān)，深入了解其執法工作中的程序、方式、對象等，進(jìn)而更好地履行法律監督職責的工作制度。 派駐檢察官在參與行政執法機關(guān)的工作中主要針對其相關(guān)執法行為實(shí)施法律監督，尤其是對涉嫌犯罪的違法行為案件應當移送司法機關(guān)處理的情形進(jìn)行監督，因此，向行政執法機關(guān)派駐檢察官可以從多個(gè)方面為完善“兩法銜接”機制作出貢獻。

（一）深入了解行政執法一線(xiàn)工作，積極開(kāi)展調研為完善立法提供參考 一是要從程序角度入手。對“兩法銜接”機制涉及的問(wèn)題，法律應明確規定檢察機關(guān)和行政執法機關(guān)各自的職責，完善相應的程序，使之明確有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法定期限、受移送的機關(guān)、不移送或遲移送應承擔的法律責任。規定的內容應當具有可操作性，同時(shí)由于行政執法機關(guān)在其法定職權范圍內依法對社會(huì )事務(wù)、公共事務(wù)行使行政管理權，并提供相應的社會(huì )服務(wù)，對自身權限范圍內所實(shí)施的行為具有法律效力。對此，應賦予行政執法機關(guān)依法獲取的證據相應的法律證明力，這樣對于將來(lái)可能啟動(dòng)的訴訟程序也是一種合理資源利用。派駐檢察官在日常工作中應著(zhù)重注意對行政執法機關(guān)執法辦案中的程序進(jìn)行深入了解，結合檢察工作實(shí)際分析和挖掘兩者之間的連接點(diǎn)，揚長(cháng)避短，加速磨合、完善，形成有效銜接。二是要從實(shí)體角度入手。細化對行政違法行為與刑事犯罪行為的界定標準的區分，盡可能作到明確、具體、可操作，改變有法難依的現狀，尤其是在違法情節、違法數額、危害社會(huì )程度及后果等方面的銜接，應盡量作到協(xié)調一致，防止出現邏輯上的混亂甚至相互沖突。派駐檢察官在參與監督行政執法辦案過(guò)程中，著(zhù)眼于發(fā)現違法行為的情節、社會(huì )危害性等方面，結合法理，細致分析行為的入刑條件及處理方式，為界定行為性質(zhì)提出實(shí)質(zhì)性、可行性建議。三是要賦予檢察機關(guān)一些“實(shí)權”。如對行政機關(guān)案件處理結果的調查權、對不移送理由的質(zhì)詢(xún)權、對違法不移送的檢察建議權，這些權力是法律監督權的組成部分，是與法律監督權同時(shí)存在的，唯有通過(guò)國家強制力去保障實(shí)施，才能保證檢察機關(guān)法律監督職能的全面履行。派駐檢察官在派駐工作中應重視實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現法律監督的盲點(diǎn)和難點(diǎn)，從取得實(shí)效的角度出發(fā)，確保檢察機關(guān)對行政執法機關(guān)的法律監督落到實(shí)處。 （二）加強溝通和交流，尋求建立和諧統一的合作機制 一是積極搭建信息共享平臺。當前各地“兩法銜接”工作中存在的一個(gè)極為突出的問(wèn)題就是信息渠道不夠暢通，這在很大程度上制約了“兩法銜接”工作的深入開(kāi)展。派駐檢察官在與行政執法機關(guān)的日常溝通中應積極探索在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎上，建立情況信息通報制度，在保密的前提下，逐步實(shí)現行政執法機關(guān)與檢察機關(guān)的信息管理系統相互聯(lián)網(wǎng)，將行政執法機關(guān)查處、移送的涉嫌犯罪的案件情況以及檢察機關(guān)立案監督、審查批捕、審查起訴、判決結果等情況放在信息平臺上，做到信息共享、資源共用。二是建立和完善聯(lián)席會(huì )議制度。派駐檢察官參與行政執法機關(guān)日常工作的法律監督，定期向派駐檢察機關(guān)匯報，同時(shí)協(xié)調安排兩機關(guān)之間召開(kāi)不同范圍、不同層次的各類(lèi)聯(lián)席會(huì )議，著(zhù)重統一認識，共同討論在執法中遇到的新情況、新問(wèn)題，協(xié)調解決重大疑難案件，必要時(shí)形成會(huì )議決議，建立長(cháng)效聯(lián)席機制。三是加強情況通報，強化個(gè)案協(xié)調和溝通。派駐檢察官負責加強行政執法機關(guān)通報查處相關(guān)案件的情況，對行政執法機關(guān)查處的行政違法案件、移送涉嫌犯罪案件情況，實(shí)行定期通報，推動(dòng)涉嫌犯罪的行政案件及時(shí)轉入司法審查程序。針對個(gè)別大案、要案，要一案一報，通報需做到及時(shí)、準確，確保派駐檢察機關(guān)能隨時(shí)掌握案件情況。 （三）及時(shí)了解案件全過(guò)程，實(shí)現全方位檢察監督 一是實(shí)施提前介入制度。發(fā)現行政執法機關(guān)所查處的行政違法案件可能涉嫌犯罪的，尤其是重大、疑難案件，派駐檢察官應立即啟動(dòng)法律監督程序，提前介入案件的調查，雙方共同研討案件是否達到應該刑事追訴的標準。同時(shí)，通過(guò)提前介入培養行政執法機關(guān)辦案人員的刑事訴訟證據意識，引導取證、固定證據、分析證據情況和該類(lèi)案件定罪的證據標準。二是完善移送案件的跟蹤制度。派駐檢察官不僅對行政執法機關(guān)的案件移送實(shí)施監督，同樣對派駐檢察機關(guān)辦理移送案件也給予應有的督促。對于行政執法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，檢察機關(guān)應給予高度重視，集中優(yōu)勢力量、快速辦理，并將案件辦理進(jìn)度通過(guò)派駐檢察官及時(shí)反饋給行政執法機關(guān)。對于案件的處理結果，應向行政機關(guān)詳細說(shuō)明法律依據，對于典型案例，可以提出在今后辦理此類(lèi)案件及如何取證等方面的司法建議。三是善于總結，形成長(cháng)效工作機制。檢察機關(guān)作為“兩法銜接”機制的主導者和刑事案件的偵查監督機關(guān)、公訴機關(guān)，有責任協(xié)助行政執法機關(guān)完善執法程序、規范執法行為。在派駐檢察官的日常工作中，可以及時(shí)發(fā)現行政執法機關(guān)的執法行為中出現的問(wèn)題，對此，可以由派駐檢察機關(guān)組織行政執法機關(guān)人員深入了解刑事案件的庭審過(guò)程，參與其所移送的案件討論過(guò)程。通過(guò)上述方式，可以促進(jìn)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的溝通，進(jìn)一步統一對案件的處理標準，強化行政執法機關(guān)的刑事證據意識，使“兩法銜接”機制得以持續有效的運作。

四、結語(yǔ)

刑事司法與行政執法銜接機制的建立和健全，對各地檢察機關(guān)和行政執法機關(guān)來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)全新的挑戰。檢察機關(guān)必須結合當前實(shí)際，充分利用現有資源，積極穩妥地保障“兩法銜接”機制可持續發(fā)展，深入推進(jìn)行政執法向刑事司法過(guò)渡過(guò)程中的檢察監督工作。