構建我國社?；鸨Ｖ翟鲋档姆审w系

內容提要: 根據2010年5月公布的《2009年度人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報》，到2009年底，我國五項社會(huì )保險基金收入為16116億元，累計結余接近1.9萬(wàn)億，再加上企業(yè)年金和全國社?；?，“大社?！备拍钕碌馁Y金總額接近三萬(wàn)億。有哪些法律來(lái)確保這數萬(wàn)億的龐大資金保值增值呢?這是擺在政府、法學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界面前的一道難題 社?；鹈媾R保值增值的挑戰

目前有關(guān)社?；鸨Ｖ翟鲋档难芯恐饕性谕顿Y方向、投資工具等方面，大多是從經(jīng)濟學(xué)角度進(jìn)行的分析，法學(xué)分析不多。對社?；鸨Ｖ翟鲋祮?wèn)題研究的一個(gè)可以借鑒的例子是中國的金融業(yè)。

截至2009年底，商業(yè)銀行體系的78.7萬(wàn)億資產(chǎn)有《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》三部法律進(jìn)行規范和監管，證券、基金業(yè)4.7萬(wàn)億資產(chǎn)也有《證券法》、《證券投資基金法》保駕護航，保險業(yè)4.1萬(wàn)億的資產(chǎn)有《保險法》來(lái)監管，2萬(wàn)億資產(chǎn)的信托業(yè)有《信托法》，當然還有上千部金融業(yè)的法規、規章和規范性文件與上述法律一起為金融業(yè)“保駕護航”。

而“大社?！备拍钕碌纳绫；鹂傤~已經(jīng)超過(guò)了三萬(wàn)億元，如此規模巨大的資金有哪部法律進(jìn)行監管呢?薄弱的監管體制、缺失的監管法律法規之間形成極大的反差，拷問(wèn)著(zhù)我國的社?；鸱杀O管體系:誰(shuí)來(lái)確保其保值增值?如何確保其保值增值?

中國的《社會(huì )保險法》草案本來(lái)被寄予厚望，但已經(jīng)三審的法律草案中只是籠統規定“社會(huì )保險基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院有關(guān)規定通過(guò)投資運營(yíng)實(shí)現保值增值”，而具體的“國務(wù)院有關(guān)規定”付之闕如。在我國龐大的社?；鹈媾R保值增值挑戰之時(shí)，也許可以借鑒資本市場(chǎng)最發(fā)達、剛剛經(jīng)歷了金融危機的美國的一些經(jīng)驗，構建確保我國社?；鸨Ｖ翟鲋档姆审w系。

美國社?；鸨Ｖ翟鲋档慕?jīng)驗

此次席卷全球金融危機的肇始地美國整個(gè)金融體系遭受?chē)乐負p失，兩萬(wàn)多億美元的聯(lián)邦社?；饏s毫發(fā)無(wú)損，2007年時(shí)達到峰值的6.2萬(wàn)億美元的私人養老金縮水也遠低于股市的跌幅，其奧秘何在呢?

一是聯(lián)邦社?；鸬谋Ｖ?。始于2007年美國的次貸危機在2008年開(kāi)始席卷全球，造成了被稱(chēng)為“金融海嘯”的巨大金融危機，對全球金融市場(chǎng)帶來(lái)的挑戰前所未有。各國的養老金作為資本市場(chǎng)的重要投資者，絕大多數在金融危機中損失慘重。然而，根據《社會(huì )保障法案》而建立的“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人保險信托基金”(簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)邦社?；餙ASDI)雖然身處金融危機風(fēng)暴的“風(fēng)眼”——美國金融市場(chǎng)之中，但由于有《社會(huì )保障法案》相關(guān)條款的嚴格控制和保護，使得OASDI幾乎全部投資于特種國債，一方面確保了社?；鹳Y產(chǎn)的安全性——國家信用擔保，另一方面也確保了社?；鹳Y產(chǎn)的收益性——在金融危機中收益率依然高達5.1%。數萬(wàn)億美元的龐大資產(chǎn)取得如此穩健的高收益，在全世界絕無(wú)僅有。

二是加州公務(wù)員退休基金增值為先、分散投資的經(jīng)驗。和聯(lián)邦政府管理的第一支柱聯(lián)邦社?；餙ASDI構成鮮明對比的是美國的第二支柱養老金，一個(gè)很好的例子是美國加州公務(wù)員養老體系。

從資產(chǎn)狀況來(lái)看，由于加州公務(wù)員養老金投資國際、國內股票的比例高達66.83%，其資產(chǎn)波動(dòng)和資本市場(chǎng)的波動(dòng)基本一致。資本市場(chǎng)和需要長(cháng)期投資的養老金似乎是天作之合。在1926年至1996年的70年間的美國資本市場(chǎng)，盡管有1929年大蕭條所帶來(lái)股票指數90%的慘重下跌、有1973年至1974年間石油危機而導致的股票指數超過(guò)50%的下跌，股票市場(chǎng)的年均復利收益率仍然達到10.7%。因此，從長(cháng)期歷史來(lái)看，股票是所有投資工具中最佳的投資品種，可以分享經(jīng)濟發(fā)展所帶來(lái)的成果。盡管有下跌的風(fēng)險存在，但正如同經(jīng)濟發(fā)展是總體上升的一樣，股市也是長(cháng)期總體上升的，個(gè)人賬戶(hù)積累制下的養老金只有投資資本市場(chǎng)，才能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，不能因為金融危機就放棄了投資資本市場(chǎng)。當然，要想基金得到增值，除了基金管理人的勤勉盡責之外，法律也起到了極其重要的作用。例如，按照美國國會(huì )1974年通過(guò)的《雇員退休收入保障法案》，考慮到資本市場(chǎng)的高風(fēng)險特性，法律要求投資管理人必須通過(guò)多樣化的分散投資和不同的投資組合來(lái)規避風(fēng)險。

立法保障社?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

從金融危機中美國聯(lián)邦社?；鸷偷诙еB老金的經(jīng)驗來(lái)看，均是通過(guò)立法、修法而得以確保保值增值的。我國的五項社會(huì )保險基金結余、個(gè)人賬戶(hù)養老金和企業(yè)年金都存在著(zhù)保值增值問(wèn)題，核心是法律的缺位。根據“依法治國”的基本方略，借鑒美國針對不同基金的立法和修法，應當將我國社?；鸨Ｖ翟鲋祮?wèn)題提到立法和修法的議事日程。

一是五項基本社會(huì )保險基金結余的保值增值問(wèn)題。我國的《社會(huì )保險法》草案自2007年12月首次提交全國人大審議以來(lái)已經(jīng)三審，可望于2010年內正式頒布。借鑒美國《社會(huì )保障法案》關(guān)于聯(lián)邦社?；鹜顿Y的經(jīng)驗，為使我國第一支柱的五項社會(huì )保險基金真正做到保值增值，需要在《社會(huì )保險法》中明確財政部、人力資源和社會(huì )保障部各自的責任，尤其明確財政部必須全額定向發(fā)行“社會(huì )保險特種國債”的責任，解決地方社會(huì )保險經(jīng)辦機構無(wú)法購買(mǎi)國債的問(wèn)題。目前各省的五項社會(huì )保險基金結余大多數存在財政專(zhuān)戶(hù)中，2010年初國務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于試行社會(huì )保險基金預算的意見(jiàn)》，開(kāi)始將五項社會(huì )保險基金納入預算編制范圍，此時(shí)由財政部針對財政專(zhuān)戶(hù)發(fā)行社會(huì )保險特種國債應該不存在任何技術(shù)上的問(wèn)題。未來(lái)和《社會(huì )保險法》配套的《社會(huì )保險基金監督管理條例》更應當借鑒美國《社會(huì )保障法案》相關(guān)條款的規定，通過(guò)極其嚴格的限制性條款，禁止五項基本社會(huì )保險基金結余部分投資除國債和銀行存款之外的任何投資工具，以即期保值為第一要務(wù)。

二是個(gè)人賬戶(hù)養老金和企業(yè)年金的保值增值問(wèn)題。從性質(zhì)來(lái)看，統籌部分養老金和其他四項社會(huì )保險基金性質(zhì)類(lèi)似，以現收現付為主，保值應當作為首要目標；個(gè)人賬戶(hù)積累養老金和企業(yè)年金跨時(shí)數十年，應當以抵御通貨膨脹的增值為首要目標?；谛再|(zhì)的分析，目前已有的第二支柱企業(yè)年金和第一支柱個(gè)人賬戶(hù)積累養老金比較接近而可以合并，交由競爭性的基金管理公司進(jìn)行管理。管理的重點(diǎn)是基金的投資營(yíng)運，構建符合其長(cháng)期特點(diǎn)的投資組合、投資工具結構、投資期限結構，從而實(shí)現特定的收益性、安全性和流動(dòng)性目標。同時(shí)，個(gè)人賬戶(hù)積累養老金和企業(yè)年金交由獨立的金融機構經(jīng)營(yíng)，保證資金安全。

當然，上述設想需要通過(guò)立法才能實(shí)現。美國的第二支柱養老金投資于資本市場(chǎng)，通過(guò)《雇員退休收入保障法案》的分散化投資來(lái)確保其保值增值，并通過(guò)《稅法》來(lái)提供稅收優(yōu)惠。因此，在《社會(huì )保險法》的框架下，通過(guò)《社會(huì )保險基金監督管理條例》和《個(gè)人賬戶(hù)養老金投資管理辦法》的立法，以及現有的《企業(yè)年金基金投資管理試行辦法》的修法，借鑒《全國社會(huì )保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會(huì )保障基金境外投資管理暫行規定》的有關(guān)規定，構建個(gè)人賬戶(hù)積累養老金和企業(yè)年金投資運營(yíng)的制度和規則?；驹O想是:在初期可以允許個(gè)人賬戶(hù)積累養老金和企業(yè)年金30%-40%的資金投資股票，30%-40%投資企業(yè)債券和國債，10%以下投資房地產(chǎn)抵押債券及金融衍生品，其余以銀行存款的形式存在，以確保支付。在這樣的分散投資情況下，初期的基金管理按照大陸法傳統實(shí)行嚴格數量限制規則，將來(lái)逐步引入英美法系養老金管理的“審慎人規則”，通過(guò)立法和修法實(shí)現個(gè)人賬戶(hù)積累養老金和企業(yè)年金的長(cháng)期增值。