完善社?；鸨O管的法律思考

[摘要]在社會(huì )主義和諧社會(huì )和社會(huì )主義法治社會(huì )的建設進(jìn)程中，社?；鹱鳛殛P(guān)系人民群眾切身利益的一件大事，理應得到從中央到地方各級政府的重視。針對社?；鸨O管體制的完善問(wèn)題，應在繼續更新觀(guān)念的基礎上，樹(shù)立依法監管、獨立監管和審慎監管的監管原則，從加大監管投入、創(chuàng )新監管制度、拓寬監管渠道等方面予以努力。

[關(guān)鍵詞]社?；?監管 完善

我國社?；鸨O管體系是以人力資源和社會(huì )保障部門(mén)行政監管為主，加以財政監督、審計監督、稅務(wù)監督、銀行監督、內部控制和社會(huì )監督的有機配合而建立起來(lái)的。表面上，社?；鸨O管體系看似完備，但是由于政出多門(mén)(強調部門(mén)利益)、彼此權限或存在真空或存在交集(可能導致消極監管)等方面的原因，所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節”，就完全有可能加以利用、謀取私利，這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當然，盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題，也應當看到并承認，這一監管體系是我國國情的客觀(guān)體現，是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀(guān)情況下，如何完善社?；鸨O管，真正保障人權，值得深思。

一、樹(shù)立社?；鸨O管相關(guān)原則

社?；鸨O管原則既是對以往基金監管經(jīng)驗的總結，又是建立和完善社?；鸨O管制度的基礎。依筆者看來(lái)，下面三大原則尤其重要:

1.依法監管原則

我國憲法第五條明確規定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設社會(huì )主義法治國家?！痹谝孕姓O管為主的社?；鸨O管活動(dòng)當中，秉持依法監管的原則是行政機關(guān)遵循憲法、依法行政的應有之義。

依法監管原則首先是指社?；鸨O管機構的設立及其職責都必須是由法律明確規定;其次，社?；鸨O管的對象及其范圍必須由法律明確規定;再次，監管的內容、監管的標準、監管的方式和監管的手段，必須由法律明確規定;最后，因社?；鸨O管而引發(fā)的法律救濟和法律問(wèn)責機制，也必須由法律明確規定。而實(shí)際上，《社會(huì )保險基金行政監督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì )保障部，2001年5月18日，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)第四條也規定:“社會(huì )保險基金監督應遵循客觀(guān)、公正、合法、效率的原則?！薄掇k法》中提及的“合法”，理應作此理解。

2.獨立監管原則

社?；鹬苯雨P(guān)乎人民群眾切身利益，能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對其實(shí)行的公正監管，保護好這份老百姓的“保命錢(qián)”，是檢驗政府依法行政能力和行政效能高低的重要標桿，也是關(guān)系到社會(huì )穩定和發(fā)展的重要事項。而獨立監管正是尋求公正監管的必經(jīng)之路。

獨立監管原則是指社?；鸨O管機構在法律、法規賦予的監管權限范圍內，依照法律、法規獨立地行使行政監督權力，而不受其他任何部門(mén)、個(gè)人和組織的干預，以確保監督的公正性、權威性和有效性?！掇k法》中所稱(chēng)的“客觀(guān)、公正”，除了強調依法監管之外，另一個(gè)體現就應當是獨立監管了。

3.審慎監管原則

社?；疬\營(yíng)的一大困境就是如何在現有法律和政策允許的范圍內實(shí)現保值增值，這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jì)、利用監管漏洞違規使用社?；鸾Y果導致事態(tài)惡化的癥結之所在。對于社?；鸨O管機構而言，如何在日常監管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監管的原則，就顯得尤為重要。

審慎監管原則是指監督機構應按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則，合理設置有關(guān)監督指標，進(jìn)行評價(jià)和預測，最大限度地控制風(fēng)險，促進(jìn)管理運營(yíng)機構自我約束基金運作行為，但同時(shí)，又要在法律和政策允許的范圍內鼓勵和支持運營(yíng)機構積極地探索社?；鸬谋Ｖ翟鲋敌骂I(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是既要“抓”，又要“放”。當然，隨之而來(lái)的問(wèn)題便是，如何實(shí)現“抓”與“放”的統一呢?

監督機構必須進(jìn)行謹慎監管，謹慎的定論與處理，做到寬嚴適度，創(chuàng )造一個(gè)良好的監督管理環(huán)境，才能確保社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。而社?；鸨O管機構的管理重心，應該放在為經(jīng)辦機構和基金管理服務(wù)機構的規范管理和運營(yíng)創(chuàng )造適度的、市場(chǎng)化的競爭環(huán)境，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的發(fā)生。

二、社?；鸨O管的完善思考

1.加大社?；鸨O管的投入

(1)如前文所述，我國社?；鸨O管賴(lài)以建立的法律基礎層次過(guò)低，直接導致因違法成本低下而出現大量的擠占、挪用甚至是貪污社?；鸬男袨?，監管力度已不能適應實(shí)際需要。國家應加大立法投入，盡快依照憲法制定社?；鸨O管的基本法律和配套法規，在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，最大程度地整合現有的法律資源并加以合理利用，必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護的。

(2)各級行政機關(guān)在追求GDP增長(cháng)和經(jīng)濟可持續發(fā)展的同時(shí)，也應當加大對于社?；鸨O管的行政投入。應當看到促經(jīng)濟和保民生是有機聯(lián)系的整體，促經(jīng)濟不能以犧牲民生作為代價(jià);而保民生，是為促經(jīng)濟作必要的準備和重要基礎。人民群眾的切身利益理應成為經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素，社?；鹱鳛殛P(guān)系民生的重要一環(huán)，絕對應當得到政府的重視和更多的投入。 2.創(chuàng )新社?；鸨O管的制度

(1)完善現有的社?；鸨O管制度

在現有的社?；鸨O管制度當中，預決算制度和審計制度應當是兩項被期待能夠發(fā)揮重要作用的監管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預決算，可以最大程度的控制社?；疬\營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險;而獨立的審計又可以保證和促進(jìn)社?；疬\營(yíng)的安全。但是如同“上海社保案”一案，各地的社保案件通常都是能夠事前通過(guò)當地人大的預決算和事后通過(guò)審計部門(mén)的審計，這就很是說(shuō)明問(wèn)題。因此，各級人大應切實(shí)加大監管力度，完全可以考慮有針對性的設立專(zhuān)門(mén)的、常設的社?；鸨O管委員會(huì );至于審計部門(mén)，雖然是直屬機構，但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系，可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計。

(2)淡化政府監管，引入專(zhuān)門(mén)監管

在目前的社?；鸨O管體系當中，政府監管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應當承認，政府所掌握的行政資源對于社?；鸨O管是非常有幫助的，而且事實(shí)上我國大部門(mén)地方政府的監管還是得力的。但是，也應當看到，政府(社?；鸨O管機構實(shí)際上是政府的一個(gè)機構)在整個(gè)社?；鸬倪\行關(guān)系中，地位非常奇特。它既負責社?；鹫魇?，又負責社?；疬\營(yíng)，還負責社?；鸨O管?？梢院苊黠@地發(fā)現，在這樣的情形下，雖然行政效能和監管效能得到了最大程度地發(fā)揮，但是權力的過(guò)度集中以及自我監管的存在使得社?；疬\營(yíng)活動(dòng)和監管活動(dòng)的風(fēng)險非常大。因此，在條件成熟的情況下，完全可以考慮讓政府更多地從宏觀(guān)上對社?；鸨O管進(jìn)行控制和引導，從而逐步退出微觀(guān)的監管環(huán)節;同時(shí)通過(guò)設立專(zhuān)門(mén)的、專(zhuān)業(yè)化的監管機構來(lái)負責具體的監管活動(dòng)。這樣的專(zhuān)門(mén)監管既不會(huì )因為監管者與被監管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對其公正性產(chǎn)生懷疑，又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢來(lái)推動(dòng)社?；鸨O管的良性發(fā)展。當然，專(zhuān)門(mén)監管機構的地位、組成、職責等諸多方面的問(wèn)題，仍是有待于相關(guān)法律的出臺和明確規定。

3.拓寬社?；鸨O管的渠道

(1)建立群眾性監督組織

社?；鹗玛P(guān)人民群眾的切身利益，其征收、運營(yíng)、監管活動(dòng)沒(méi)有理由讓當事群體置身事外，況且隨著(zhù)社會(huì )主義法治社會(huì )進(jìn)程的深入，公民意識和權利意識也越來(lái)越深入人心。政府關(guān)起門(mén)來(lái)監管的做法只能讓群眾無(wú)端猜測，這對于樹(shù)立法治型政府和服務(wù)型政府的良好形象是沒(méi)有幫助的。同時(shí)，近年來(lái)，人民群眾圍繞自身利益問(wèn)題參與配合政府行政管理活動(dòng)的能力已經(jīng)得到了很大程度地加強。因此，可以考慮設立諸如社?；鸨O管協(xié)調機制之類(lèi)的有群眾參與的組織，針對社?；鸬南嚓P(guān)問(wèn)題讓人民群眾充分發(fā)表意見(jiàn)、參與配合，讓人民群眾有更多的參與感和責任感，這樣一來(lái)，社?；鸬南嚓P(guān)工作必定會(huì )進(jìn)行得更為順利。

(2)建立專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì )

社?；鸬恼魇?、運營(yíng)及監管活動(dòng)，事務(wù)紛繁復雜，專(zhuān)業(yè)性要求極高，在既有的社?；鸨O管體制之下，政府相關(guān)部門(mén)的管理水平和專(zhuān)業(yè)能力未必與實(shí)際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經(jīng)濟、社保相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者和國內外有一定影響的專(zhuān)業(yè)人士為來(lái)源的專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì )。這樣的組織，一方面可以作為咨詢(xún)機構應對政府在社?；鸸芾砘顒?dòng)中遇到的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，以避免事前決策的盲目性和增強處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)措施的得力性;另一方面其還可以作為政府擴大與社會(huì )就社?；鹣嚓P(guān)問(wèn)題的交流的平臺，從而提升行政透明度和樹(shù)立智力型政府形象。

(3)地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧

前文已述，我國社?；鸨O管體系的法律基礎并不堅實(shí)，中央給予的政策空間不算寬裕，社?；鸶黜椌唧w工作任務(wù)繁重，各地方政府不得不面對的問(wèn)題是，如何在這些現實(shí)還將持續存在一段時(shí)間的情況下更好地實(shí)現社?；鹫魇?、運營(yíng)和監管三者之間的良性互動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧，即以本地實(shí)際情況作為考量的基礎，圍繞社?；鸬暮诵膯?wèn)題(如保值增值等)，尋求更多的、來(lái)自社會(huì )生活各個(gè)方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持)，發(fā)揮更大的主觀(guān)能動(dòng)性，營(yíng)造富有特色的地方社?；鸨O管模式，而中央政府也應當在承認、鼓勵并支持地方政府的這種積極的探索。

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