“社保審計”的歷史使命及其“四個(gè)轉變”

幾年來(lái)，媒體對“審計風(fēng)暴”的報道已成為一個(gè)重要看點(diǎn)，成為社會(huì )各界街頭巷議的一個(gè)重要話(huà)題，審計署的重要性和出鏡率日益受到關(guān)注和好評：提起國家審計署，人們自然會(huì )聯(lián)想到對國家機關(guān)及其財政性資金審計中出現的“問(wèn)題資金”，想到上海社保案之后對社?；鸫笠幠徲嬛谐霈F的擠占挪用和貪污腐敗問(wèn)題。

但是，國家審計署向全社會(huì )公布了全國五項基本保險基金年平均收益率不到2％。對保險基金投資收益率的官方統計社會(huì )各界是非常需要的，當然也是非常敏感的；2%這個(gè)數據似乎是多年來(lái)國內權威機構首次官方公布社保五險基金的收益率，它使人們進(jìn)一步想到了審計在完善社保制度改革進(jìn)程中所應該發(fā)揮的作用。

一、審計部門(mén)應對社保進(jìn)行全程審計

審計署發(fā)布保險基金的收益率，這是一個(gè)重要里程碑。它說(shuō)明，審計署從此將擔負起社?；鹗找媛式y計和發(fā)布的使命；它還標志著(zhù)，除了社?；鸬陌踩院屯暾?、擠占挪用和貪污腐敗以外，審計范圍和內容將會(huì )延伸下去，至少還應包括社?；鸬倪\用效率、資金貶值等隱性損失指標，進(jìn)而還應對保險基金的運營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行全程審計。所謂“全程審計”，應當包括五險基金的歸集征繳、投資運營(yíng)、待遇支付等三個(gè)主要環(huán)節。

第一，五險繳費的歸集征繳是社保制度的“入口”。我國五險繳費的歸集征繳體制是“雙重征繳”，即根據1999年的征繳“條例”，省級地方政府根據情況可以選擇稅務(wù)部門(mén)，也可選擇社保部門(mén)。在目前繳費收入的比例中，稅務(wù)與社保歸集征繳的比例大約是各占一半左右。這種征繳體制的復雜性導致社?；鹳Y金流的“入口”比任何國家都顯得“亂”，在兩個(gè)部門(mén)的銜接過(guò)程當中，信息損失和誤差較大，賬戶(hù)不符的情況比例很高，個(gè)人賬戶(hù)記實(shí)記清存在較大困難。此外，靈活就業(yè)參保人員比例與日劇增，勞動(dòng)關(guān)系日趨復雜，這就為參保人登記、資金的歸集征繳等帶來(lái)較大困難，對稅務(wù)和社保部門(mén)的配合提出了更高的要求，審計部門(mén)對資金歸集征繳進(jìn)行審計等于是將資金安全性與完整性的關(guān)口“前移”了，對參保人來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)福音。

第二，五險基金的投資運營(yíng)是社保制度的關(guān)鍵。來(lái)自參保人繳費收入的保險基金是一支特殊的公共基金，因為它牽動(dòng)每個(gè)社會(huì )成員的切身利益，帶有很強的社會(huì )性，因此，其運用效率和貶值風(fēng)險應納入到審計范疇之內。由于統籌層次低，五險基金往往容易被地方政府視為一個(gè)普通的地方性基金、部門(mén)性基金或政府性基金，這顯然是一種誤解。從國際實(shí)踐來(lái)看，許多國家都將來(lái)自繳費的保險基金納入到審計的范疇，將之視為財政性資金來(lái)對待，甚至作為“第二財政”來(lái)審計。因此，保險基金的投資效率、貶值風(fēng)險自然應當包括在審計范疇之內。審計系統對投資運營(yíng)過(guò)程及其結果進(jìn)行審計和評估具有獨特的優(yōu)勢和效果。在全國2 000多個(gè)統籌單位里，五險基金的管理被分割在不同的行政單位中，形成了上萬(wàn)個(gè)管理主體，地方政府對其具有很大的影響力，審計部門(mén)依法對其審計可以加強地方社保部門(mén)管理基金的執行力和權威性，并且，審計部門(mén)自上而下自成體系，管理規范，手段先進(jìn)，紀律性強，不僅有能力對其運營(yíng)過(guò)程和運營(yíng)結果進(jìn)行監管，而且作為“第三人”具有較強的公信力和透明度。

審計部門(mén)作為“第三人”對投資結果進(jìn)行監管，有利于加快投資體制改革的步伐，有利于市場(chǎng)化投資的監管力度。眾所周知，保險基金的投資渠道單一是導致投資收益率低下的主要原因。既然市場(chǎng)化投資是大趨勢，那么，一旦放松投資政策，允許保險基金進(jìn)行市場(chǎng)化的投資，其投資運營(yíng)的監管過(guò)程就將復雜起來(lái)，工作量將會(huì )成倍增加，僅憑社保監管部門(mén)目前的規模難以完全承擔起來(lái)。審計部門(mén)對投資進(jìn)行跟蹤審計，其結果將會(huì )更為準確可靠，對投資體制的改革將會(huì )發(fā)揮較大的促進(jìn)作用，有利于保險基金的保值增值。很顯然2%的收益率無(wú)異于貶值。從某個(gè)角度講，投資運用無(wú)效、收益率低下、資金貶值等造成的隱性損失也需要揭露，也需要社會(huì )監督，更需要評估。

第三，五險基金的待遇發(fā)放是社保制度的“終端”。待遇支付位于社保制度流程的末端，是社?；鹳Y金流的終點(diǎn)，是社會(huì )保險制度的目的，關(guān)乎參保人的切身利益和和諧社會(huì )的關(guān)鍵。審計部門(mén)對待遇支付環(huán)節進(jìn)行審計，將有利于保障參保人的合法權益，有利于揭露和查處在資金分配和支付等方面出現的諸如：擅自提高社保門(mén)檻、降低保障水平、欠發(fā)社保資金、隨意克扣、優(yōu)親厚友等問(wèn)題，有利于督促和糾正“亂作為”、“不作為”和“慢作為”的錯誤行為，有利于維護社會(huì )公正。

二、專(zhuān)業(yè)化的社保審計符合國民利益和世界發(fā)展潮流

審計既是國家綜合經(jīng)濟的監督部門(mén)，又是社會(huì )保障監管體系的重要組成部分，還是社?；鸨O管體系的協(xié)同部門(mén)，肩負著(zhù)維護社?；鸢踩?、促進(jìn)社會(huì )公平、保障人民群眾利益、推動(dòng)建立和完善城鄉一體社會(huì )保障制度的神圣使命。

審計系統應順應歷史的潮流，適應社保改革的需要，建立專(zhuān)門(mén)的“社保審計”業(yè)務(wù)規范，實(shí)現“四個(gè)轉變”：從目前臨時(shí)的單項審計向常規的全程審計轉變，從運動(dòng)式的突擊審計向制度化的依法審計轉變，從一般性的財務(wù)審計向專(zhuān)業(yè)化的業(yè)務(wù)審計轉變，從社?；鸬陌踩珜徲嬒蛏绫Ｖ贫鹊男軐徲嬣D變。

黨的十七大提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉居民社保體系的戰略目標。這就意味著(zhù)，隨著(zhù)社保覆蓋面的擴大，參保人數增加的速率將年均達到10%左右，到2020年五險參保人數合計將高達37億人次，是世界最大的社保體系；僅以基本養老保險為例，制度覆蓋人口將達7.5億人，其中退休金領(lǐng)取者1.34億（城鎮0.64億，農村0.7億），繳費者6.16億（城鎮3.58億，農村2.57億）；即使費率按20%測算的話(huà)，2020年當年制度繳費收入也將高達2.6萬(wàn)億元，支出1萬(wàn)億元，歷年滾存結余大致將達8萬(wàn)億元，占當年GDP的13％左右。五險覆蓋人數如此之多，資金規模如此之大，情況如此之復雜，這對全國只有13萬(wàn)人的社保經(jīng)辦機構來(lái)說(shuō)是一個(gè)嚴峻挑戰，需要強大的外部審計予以協(xié)同共管和專(zhuān)業(yè)化的社保審計機制予以配合，以確保制度流程的準確性，為參保人提供良好的服務(wù)質(zhì)量。

建立社會(huì )保障審計協(xié)同監管機制和專(zhuān)業(yè)化的社保審計體系，既符合我國目前協(xié)同監管體制的目標，又符合社保制度迅速發(fā)展的客觀(guān)需要，還符合世界各國社保制度監督管理的大趨勢，因為它有兩個(gè)優(yōu)勢，第一，審計憑借本部門(mén)的資源優(yōu)勢和專(zhuān)業(yè)技能對制度收入和支出進(jìn)行監督管理，可減少管理成本，提高科學(xué)管理水平。第二，審計與其他部門(mén)相互制約，可增加制度運行的透明度，提高保險基金的治理水平，在保障基金安全的同時(shí)有助于提高其市場(chǎng)價(jià)值，提高預測和精算的準確性，按時(shí)準確發(fā)布的年度報告可接受全社會(huì )的監督。很多國家都將審計部門(mén)作為其外部審計和加強管理的重要手段。例如，馬來(lái)西亞國家審計署對其第一支柱“雇員公積金”賬目擔負著(zhù)外部審計使命，其主要任務(wù)是檢查其合規性，防止違法行為。英國“國家保險基金”（NIF）監督體制是專(zhuān)業(yè)化管理的一個(gè)樣板?！皣冶ｋU基金”（NIF）的協(xié)同監督體系由六個(gè)政府部門(mén)組成，他們分別執行不同的管理監督職能。根據《1992年社會(huì )保障管理法案》規定，國家審計署（NAO）負責“國家保險基金”（NIF）的審計工作，每年發(fā)表一份《“國家保險基金”（NIF）賬簿報告》，對“國家保險基金”（NIF）的收入、支出、盈余、盈余投資狀況進(jìn)行詳細的審計，并將審計結果提交給議會(huì )，同時(shí)也在網(wǎng)站公布。 三、社保審計的“四個(gè)轉變”對審計部門(mén)提出的“四個(gè)挑戰”

社保審計的上述“四個(gè)轉變”要求審計系統必須要轉換審計理念，提升審計質(zhì)量，建立執業(yè)標準，配合政務(wù)公開(kāi)的需要，以“第三人”的獨立角度對社會(huì )保障制度運行進(jìn)行監督和鑒證，及時(shí)向社會(huì )披露相關(guān)信息，促進(jìn)社保主管部門(mén)各項工作進(jìn)一步公開(kāi)透明。為此，審計要以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導；以構建和諧社會(huì )為本分；以社會(huì )保障制度運行過(guò)程為主線(xiàn)；以社會(huì )保障資金運用效益為核心；以社保待遇發(fā)放為目標，全面推進(jìn)社保審計不斷走向成熟和規范，為加快社會(huì )保障體系建設和實(shí)現十七大提出的“全覆蓋”的戰略目標做出應有貢獻。

第一，制定社會(huì )保障制度績(jì)效審計指南。應制定社會(huì )保障績(jì)效審計指南，建立社保審計的專(zhuān)業(yè)框架，包括在財政、金融、企業(yè)審計格局的基礎上形成一個(gè)獨具特色的社保審計指南，以規范審計目標、審計標準、審計程序、審計證據、實(shí)施方案、風(fēng)險評估、證據分析、報告結構、質(zhì)量控制、追蹤檢查等項目，建立一套完整的從資金歸集征繳到待遇公式計算，從社?；疬\營(yíng)評價(jià)標準到收益率基準參數的確立等指標體系，為確立我國社會(huì )保障審計的科學(xué)化和專(zhuān)業(yè)化制訂一套先進(jìn)的、可操作的規范體系。

第二，建立社會(huì )保障公平性審計規則。社會(huì )保障公平性審計是社保審計的重要功能，尤其在二元結構下，它是指社會(huì )保障總體架構設計公平性，包括城鄉居民社會(huì )保障水平的公平性、不同群體社會(huì )保障待遇的公平性，不同發(fā)展水平地區之間的社保支付能力的公平性，社會(huì )保障的資格、過(guò)程和結果的公平性；通過(guò)這四個(gè)公平性的數據采集和測算分析為國家和社保主管部門(mén)完善社會(huì )保障體系提供重要參考和決策依據。

第三，開(kāi)發(fā)和利用社會(huì )保障制度審計的現代化手段。要適應社保審計的需要，就需要設計和開(kāi)發(fā)社保審計不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的軟件包，在社保審計指南的基礎上建立不同領(lǐng)域的量化指數，建立社保審計數據庫，包括審計對象的基本情況信息庫和業(yè)務(wù)數據庫，采用全覆蓋立體式審計、透明公開(kāi)式審計、遠程即時(shí)式審計等方式，加大社會(huì )保障審計的力度，不斷推廣和提高審計工作效率。

第四，提高社會(huì )保障審計隊伍素質(zhì)和充實(shí)社會(huì )保障審計力量。隨著(zhù)社保覆蓋面的迅速擴大和社?；鹨幠５募眲∨蛎?，審計署和地方審計機關(guān)的社會(huì )保障審計力量將會(huì )日益顯示出力量不足和無(wú)法滿(mǎn)足審計工作需要的窘境；要適時(shí)擴大審計系統職數編制和隊伍規模，鞏固和充實(shí)骨干力量，加大培訓力度，培養一支精通審計、熟悉社保的專(zhuān)家型審計隊伍；要適時(shí)在相關(guān)大學(xué)建立社保審計專(zhuān)業(yè)的研究生課程專(zhuān)業(yè)方向，培養大批符合實(shí)際需要的高級專(zhuān)業(yè)人才隊伍。