對于公共管理視域下成人教育治理中的政府失靈探究

論文摘要：公共選擇理論的“政府失靈”觀(guān)點(diǎn)凸顯了我國成人教育公共治理中的難題，主要表現為成人教育公共治理決策機制不完善，成人教育供給效率不高，這是由成人教育整體在國民教育體系中被弱化和邊緣化，社會(huì )發(fā)展規劃指標體系不科學(xué)，經(jīng)費投入不足等因素造成的，要破解這些難題，必須突出政府在成人教育公共治理中的服務(wù)功能，完善政府在成人教育公共治理中的投入機制。

論文關(guān)鍵詞：政府；成人教育；公共治理；管理失靈

成人教育發(fā)展的可持續性，依賴(lài)于整個(gè)系統的有效協(xié)調的組合、運轉，加強對成人教育的治理就是一個(gè)很有效的促進(jìn)成人教育可持續發(fā)展的手段。而治理的有效性取決于治理機制的合理性、協(xié)調性等多方面因素。在成人教育治理體系中，學(xué)校作為成人教育治理的責任主體，是治理效果能否提高的主要責任主體，但同時(shí)，政府在這個(gè)過(guò)程中也有著(zhù)不可推卸的責任。政府應建立和完善必要的治理機制，以促進(jìn)成人教育在可持續的發(fā)展過(guò)程中建立起主動(dòng)提高治理效果的“自適應性調節機制”，共同保證和提高成人教育的可持續發(fā)展。然而，反觀(guān)我國成人教育治理的現實(shí)，我們發(fā)現政府在成人教育治理的過(guò)程中存在種種“失靈”現象。深入分析這些問(wèn)題及其成因，對于政府完善成人教育治理機制，建立服務(wù)型成人教育治理體系，充分發(fā)揮政府在成人教育發(fā)展過(guò)程中的公共治理功能具有重要意義。

一、成人教育公共治理中的政府失靈

現代公共管理流派中的公共選擇理論學(xué)派用“政府失靈”來(lái)概括政府管理行為失當問(wèn)題。所謂政府失靈（government failure），是指政府公共部門(mén)在提供社會(huì )服務(wù)時(shí)由于浪費和濫用資源導致的公共支出規模過(guò)大或者效率低下，從而使得個(gè)人對社會(huì )服務(wù)的需求得不到很好滿(mǎn)足的供給無(wú)效或低效狀態(tài)?！肮策x擇學(xué)派之父”美國的布坎南(J.M.Buchanan)認為政府失靈的主要表現形式有三種：一是政府政策的低效率(即執行的政策不能確保資源的最佳配置)，二是政府工作機構的低效率，三是政府的尋租活動(dòng)。按照公共選擇學(xué)派的觀(guān)點(diǎn)，公共選擇是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量的行為過(guò)程，是一種非市場(chǎng)選擇的資源配置形式，其實(shí)施者主要是政府部門(mén)，所以也是政府選擇的過(guò)程。

公共選擇學(xué)派以“經(jīng)濟人”假設為基礎，分析了在公共管理中經(jīng)濟人的行為影響、決定和支配集體行為(特別是公共選擇)的方式。正是基于這種人性假設，公共選擇學(xué)派認為，在進(jìn)行經(jīng)濟決策和政治決策時(shí)，政府的行為不可避免地會(huì )受到“經(jīng)濟人”的影響而帶上“經(jīng)濟人”的特征，在某些情況之下，政府并非總是以集體利益或公眾利益為目標，也有可能為了追求政府成員所組成的利益集團自身的利益而置公眾利益于不顧。也正因為如此，公共選擇學(xué)派認為經(jīng)濟人的特性是產(chǎn)生政府失靈的根本原因，而公共選擇過(guò)程中缺乏競爭壓力、缺少降低成本的激勵機制、監督信息不完備等也是導致政府失靈產(chǎn)生的重要原因。

對我國成人教育而言，公共選擇學(xué)派的政府失靈觀(guān)點(diǎn)使我們清醒地認識到政府在治理成人教育這種公共產(chǎn)品的過(guò)程中，它可能面臨的公共治理難題和存在的局限性。因為“公共選擇理論以一套悲觀(guān)色彩較重的觀(guān)念取代了關(guān)于政府的那套浪漫、虛幻的觀(guān)念?！谶@里，有關(guān)政府及統治者的行為的浪漫的、虛幻的觀(guān)點(diǎn)已經(jīng)被有關(guān)政府能做什么，應該做什么的充滿(mǎn)懷疑的觀(guān)點(diǎn)所替代?！彼?，客觀(guān)分析認識政府在我國成人教育公共治理領(lǐng)域存在的問(wèn)題，建立服務(wù)型成人教育治理體系，才能避免政府在成人教育公共治理中所出現的政府失靈問(wèn)題。

二、成人教育公共治理中政府失靈的表現

由于我國現行成人教育的供給大多數是基于政府教育部門(mén)的公共選擇而進(jìn)行的，其決定了成人教育的需求、產(chǎn)量和形式，在這個(gè)非市場(chǎng)選擇的成人教育資源配置過(guò)程中，政府教育部門(mén)對服務(wù)的忽視所導致的管理失靈正在制約著(zhù)成人教育公共治理的質(zhì)量和水平。

(一)成人教育公共治理決策機制不完善

美國教授梅格納德·德賽(Meghnad Desai)指出：美國的薩繆爾森(Paul A Samuelson)提出公共產(chǎn)品的二分法存在假設上的不足，即他反對薩繆爾森所認為的假定消費者團體擁有一種運行良好的、正式的政府結構，政府可以通過(guò)某種渠道揣測出人們對公共產(chǎn)品的偏好。但是，現在的研究者通常認為，要使個(gè)體的偏好完全顯示出來(lái)并被準確地捕捉到是比較困難的。

現行我國成人教育主要依賴(lài)政府這個(gè)單一的供給主體，而政府部門(mén)為了便于決策和操作，在決策形式上主要采用自上而下的機制做出決定，所以成人教育產(chǎn)品的供給不完全是由社會(huì )的需求和愿望來(lái)決定，而是由上級政府的行政指令來(lái)決定，因此，這就使得成人教育產(chǎn)品常常不能很好地適應學(xué)員的學(xué)習需要，成人學(xué)習者的學(xué)習主體性得不到體現，只能被動(dòng)接受自上而下的安排。

在我國，成人教育的決策依據主要來(lái)自于政府部門(mén)自上而下的年度成人教育指令性計劃。與這種情況形成對比的是，政府部門(mén)以外的企業(yè)、第三部門(mén)乃至成人學(xué)習者自己，對于成人教育的供給決策都較少投入和參與。這種不盡完善的成人教育供給決策機制，造成決策結果的單一與呆板，社會(huì )的成人教育綜合供給能力長(cháng)期得不到有效拓展與開(kāi)發(fā)。因此，成人教育潛伏著(zhù)社會(huì )參與度太低的巨大隱憂(yōu)，對成人教育功能的開(kāi)發(fā)造成極大的負面作用。

(二)成人教育治理供給成效不明顯

多數研究和實(shí)踐表明，政府部門(mén)的介入可以有效克服市場(chǎng)失靈的弊端。但是，在克服公共產(chǎn)品市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，卻有可能會(huì )產(chǎn)生政府自身的失靈?！爱斦鳛楣伯a(chǎn)品的唯一供給者出現時(shí)，政府提供的公共產(chǎn)品沒(méi)有競爭對手，也沒(méi)有競爭壓力，政府部門(mén)就可能會(huì )缺少追求公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本最小化的動(dòng)力，最終可能會(huì )造成明顯的多余成本，導致政府部門(mén)直接進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給時(shí)的低效率行為”。

我國成人教育雖然還不能完全定義為純公共產(chǎn)品，但大多數仍具有公共產(chǎn)品的服務(wù)性質(zhì)，因而同樣面臨此類(lèi)問(wèn)題。當前在比較單一供給的模式下，我國成人教育主要依賴(lài)政府下屬的相關(guān)成人教育職能部門(mén)提供，其他社會(huì )部門(mén)參與得少，沒(méi)有形成競爭機制，所以受到政府供給效率的限制，運行機制不規范，缺乏活力，效率低下，進(jìn)而使得我國成人教育的成本無(wú)形中增加，造成有限的成人教育經(jīng)費的浪費。我國政府部門(mén)對成人教育自上而下的供給方式，不僅嚴重影響了我國地區居民的成人教育需求的滿(mǎn)足，也造成了成人教育資源配置的低效率，使得成人教育表現出十分明顯的階段性、短暫性、應付性特征，常常導致成人教育服務(wù)能力的整體低效率，嚴重影響了我國成人教育的持續健康發(fā)展。

三、成人教育公共治理中政府失靈的原因

目前，我國政府在成人教育公共治理過(guò)程中需要破解諸多難題，導致這些問(wèn)題的產(chǎn)生既有思想認識上的原因，又有當前社會(huì )發(fā)展指標的影響，還有成人教育自身運行機制以及投入不足所產(chǎn)生的束縛與制約。

(一)在國民教育體系中地位的邊緣與弱化

人們對成人教育地位的模糊認識以及對成人教育價(jià)值認同的缺失，導致成人教育整體在國民教育體系中被弱化和邊緣化。

1．社會(huì )對成人教育在教育體系中的地位認識模糊。在我國科教興國和人才強國戰略的實(shí)施過(guò)程中，普通教育和職業(yè)教育被委以重任，成為中國特色教育體系的兩大支柱，得到國家一系列發(fā)展政策的大力支持，尤其是近年來(lái)中等和高等職業(yè)教育迅猛發(fā)展的勢頭是有目共睹的。但是與普通教育和職業(yè)教育形成鮮明對比的是，國家對于成人教育的定位一直都比較模糊。以東莞市“十二五”時(shí)期教育發(fā)展的目標體系為例，“全面普及學(xué)前到高中階段教育，提高教育經(jīng)費保障水平，到2014年實(shí)現市級和鎮街財政性教育撥款占財政總支出的比例達到25%以上，全面提升職業(yè)教育，新建擴建10所中等職業(yè)學(xué)校。大力發(fā)展成人教育，改善鎮街成人文化技術(shù)學(xué)校的辦學(xué)條件，擴大成人高等學(xué)歷教育的辦學(xué)規模和遠程教育規?！?。在這個(gè)目標體系中，普通教育、職業(yè)教育都有比較具體的量化指標，但是成人教育的目標卻是模糊的、非量化的。這種對于成人教育的模糊定位傾向從上往下逐級傳遞，并隨著(zhù)傳遞層級的增加而不斷加強，最終就會(huì )演變?yōu)閷Τ扇私逃ㄎ坏娜趸瓦吘壔? 2．成人學(xué)習者對成人教育缺乏價(jià)值認同。成人教育的重要價(jià)值是使成人學(xué)習者通過(guò)不斷學(xué)習而更新知識、提高技能、開(kāi)發(fā)心智，并最終實(shí)現成人學(xué)習者的全面和諧發(fā)展。然而，這種功能價(jià)值只有得到成人學(xué)習者的認同，才會(huì )轉化為他們參與成人教育的學(xué)習行為。近年來(lái)，雖然國家大力倡導全民學(xué)習、終身學(xué)習、建立學(xué)習型社會(huì )等理念，但是普通民眾的自主學(xué)習意識仍然不是太強，又由于受到知識貶值等社會(huì )現象的影響，他們對于成人教育的價(jià)值并沒(méi)有充分認知和完全認同，所以他們會(huì )比較重視子女的學(xué)習，但是卻不一定重視自己的學(xué)習。價(jià)值認同缺乏的結果是成人學(xué)習者教育需求的缺乏，而缺少了學(xué)習需求的助推，成人教育在整個(gè)教育體系中的發(fā)展就失去了動(dòng)力。

(二)社會(huì )發(fā)展規劃中指標體系的不良誘導

從我國當前社會(huì )發(fā)展指標體系的設計來(lái)看，物實(shí)人虛是比較突出的一個(gè)特征，具體表現為：社會(huì )總體發(fā)展經(jīng)濟指標實(shí)，人文指標虛；生產(chǎn)力發(fā)展物的指標實(shí)，人的指標虛；人的發(fā)展數量指標實(shí)，質(zhì)量指標虛。[4]一方面，社會(huì )發(fā)展指標體系對其中的各種物質(zhì)指標都在盡可能地加以細化和量化，而社會(huì )發(fā)展指標體系中人的發(fā)展卻常常缺少實(shí)際的、帶操作性的量化指標。另一方面，當我們在對社會(huì )發(fā)展結果進(jìn)行評價(jià)與認定時(shí)，也常常以物質(zhì)化的發(fā)展成果為主，而人的發(fā)展結果常常沒(méi)有成為關(guān)注的重點(diǎn)。

社會(huì )發(fā)展指標體系具有重要的導向功能，決定和制約著(zhù)社會(huì )資源投入的領(lǐng)域與范圍，指標體系的物實(shí)人虛在教育領(lǐng)域同樣有所反映，成人教育工作的虛位就是其中的表現形式之一。應當說(shuō)，目前各級政府在思想上對成人教育的積極作用已經(jīng)有了一定的認識，在政策上對成人教育工作也給予了一定程度的重視和支持。但是，各級教育部門(mén)在教育工作實(shí)踐中往往還是對成人教育重視不夠。其中一個(gè)重要的原因就是國家的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展指標體系內容結構不完善，目標導向不全面，成人教育尤其是成人教育在整個(gè)社會(huì )發(fā)展指標體系中居于十分弱勢的地位。而目前社會(huì )又主要是通過(guò)指標體系來(lái)評價(jià)政府部門(mén)的政績(jì)。當社會(huì )把指標等同于政績(jì)時(shí)，各級教育部門(mén)就可能會(huì )圍繞著(zhù)那些物質(zhì)化的指標體系拼政績(jì)，在整個(gè)指標體系中處于弱勢地位的成人教育就變成了可抓可不抓的軟任務(wù)。此外，片面追求經(jīng)濟增長(cháng)率和重脫貧輕脫愚，也是造成成人教育陷入治理困境的重要原因。[5]在抓經(jīng)濟的時(shí)候只重視物質(zhì)上的困難，對思想文化落后反應淡漠，成人教育工作被當作是可有可無(wú)的擺設，在這樣的社會(huì )背景下，成人教育必然會(huì )被實(shí)際工作弱化。

(三)教育發(fā)展投入中經(jīng)費支持的先天不足

教育經(jīng)費投入不足是一個(gè)長(cháng)期困擾我國成人教育發(fā)展速度與水平的重要因素。整體上，我國教育經(jīng)費的投入目標是使經(jīng)費占GDP的比重達到4%，但是目前只有3%左右。有研究者指出，如果假定6歲到24歲的人口應該受教育，把這部分人口占總人口的比重作為一個(gè)修正系數，以美國為1，用它去修正公共教育投入，結果發(fā)現，我們國家經(jīng)過(guò)調整之后的實(shí)際的公共教育投入占GDP的比例從3.3%下降到了2.4%，離4%的目標定位還有很大差距。[6]在這樣的情況下，政府把有限的教育經(jīng)費更多地投入到基礎教育、職業(yè)教育和高等教育，成人教育的投入則受到很大的限制。而且，在我國許多地區采取“以縣為主”的教育經(jīng)費投入與保障模式，雖然中央加大了對于財力困難地區教育經(jīng)費的轉移支付力度，但是基層政府還是面臨相當大的教育經(jīng)費供給任務(wù)和壓力，所以地區教育部門(mén)只能把有限的教育經(jīng)費大多投入到基礎教育和職業(yè)教育中，對成人教育則難以有大的投入和關(guān)注。

四、破解成人教育公共治理中政府失靈的對策

要破解目前我國成人教育公共治理中政府失靈問(wèn)題，首先要突出政府的服務(wù)引導功能，其次要建立比較完善的激勵機制。

(一)突出政府在成人教育公共治理中的服務(wù)功能

按照新公共服務(wù)理論的基本觀(guān)點(diǎn)，公共管理部門(mén)應該致力于搭建平臺，通過(guò)建立各種行之有效的對話(huà)機制和決策機制，使民眾的意愿能夠得到充分表達，確保公民廣泛地參與到國家事務(wù)和社會(huì )公共事務(wù)的決策與治理過(guò)程中來(lái)。對我國的成人教育問(wèn)題來(lái)講，通過(guò)與公眾基于平等身份基礎上的對話(huà)、溝通和協(xié)商，達成共同的價(jià)值觀(guān)念，使公眾的需要在政府成人教育公共政策和計劃中得到充分的反映，使政府政策和計劃得到有效而負責任的貫徹執行，從而既實(shí)現了政府的職能，又滿(mǎn)足了公眾的愿望。這需要做到：

一是實(shí)現成人教育公共服務(wù)決策的民主化與透明化。決策的民主化與透明化必須通過(guò)民眾參與公共事務(wù)管理的有效渠道來(lái)實(shí)現，對于成人教育而言，就是要建立起有效的成人教育需求的反映機制、成人教育發(fā)展規劃、工作計劃的聽(tīng)證制度和公示制度，通過(guò)決策前和決策中平等、有效的對話(huà)與協(xié)商，使民眾的教育需求得到最充分的表達。二是強化政府在成人教育公共治理中的服務(wù)功能。政府可以通過(guò)資源整合、體制和機制創(chuàng )新、搭建產(chǎn)學(xué)合作平臺，以社會(huì )發(fā)展需求為導向專(zhuān)設成人教育項目等，建立一個(gè)與區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相協(xié)調的成人教育體系。

(二)完善政府在成人教育公共治理中的投入機制

破解成人教育公共治理中政府失靈的難題，還必須完善政府在成人教育公共治理中的經(jīng)費投入機制。這需要做到：一是要扎實(shí)做好成人教育的規劃，適時(shí)投入。比如建立成人教育基本建設項目庫制度，根據區域成人教育事業(yè)發(fā)展和內涵提升的實(shí)際需要，按照遵循資源優(yōu)化配置和資金量入為出原則，分時(shí)分段適時(shí)安排成人教育項目建設年度計劃。二是要加強地方政府對成人教育的財政投入力度，擴大投入。具體來(lái)講，各級地方政府和教育管理部門(mén)要根據區域的經(jīng)濟社會(huì )整體發(fā)展規劃，結合當地及其社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的具體實(shí)際與趨勢，明確成人教育的發(fā)展目標、任務(wù)、內容、重點(diǎn)、階段、步驟和具體措施，使成人教育工作有明確的發(fā)展方向，在此基礎上擴大經(jīng)費的投入力度。同時(shí)，要加強成人教育資源統籌力度，統籌成人教育資源配置，增加成人獲得繼續教育的資源量和機會(huì )，加強成人教育的工作激勵力度，使更多群眾獲得繼續教育選擇的機會(huì )。