大城市交通規劃理念的更新

一、人與車(chē)

交通的目的是實(shí)現人和貨物的移動(dòng)，而不是車(chē)輛的移動(dòng)。評價(jià)一個(gè)交通體系的優(yōu)劣，主要看公眾的交通利益是否得到保障。道路空間應為整個(gè)社會(huì )所共享，而不能僅為少數富裕群體使用。因此，交通規劃師必須樹(shù)立公眾利益優(yōu)先的思想，并將社會(huì )公平原則體現在構筑交通空間的過(guò)程中。

從古到今，隨著(zhù)交通工具的變化，道路的服務(wù)對象，在設計者的思想中經(jīng)歷了從為人（統治者）到為車(chē)，再到為人的變化過(guò)程?！叭吮疚弧钡乃枷胧俏鞣桨l(fā)達國家經(jīng)歷了半個(gè)世紀小汽車(chē)時(shí)代的辛酸苦辣之后，認識到以車(chē)輛移動(dòng)為目標的“車(chē)本位”帶來(lái)的種種危害之后不約而同提出來(lái)的。許多國際建筑師會(huì )議都一直強調城市規劃是為人，而不是為車(chē)?！拔覀冃枰凶?，不僅為了生存，而且是為了快樂(lè )”。人的活動(dòng)應優(yōu)先考慮，要創(chuàng )造一個(gè)步行的天堂，不能讓汽車(chē)到處橫行。

反省我們一直以來(lái)的做法，從規劃建設到運行管理，“車(chē)本位”的思想一直占了上風(fēng)，“人本位”的思想則很難體現。主要表現在以下幾個(gè)方面：

1. 規劃制定中的“車(chē)本位”思想。從交通發(fā)展戰略來(lái)看，非常流行的做法是“1小時(shí)交通圈”或“30分鐘交通圈”等來(lái)概括城市交通發(fā)展目標，衡量的標準是小汽車(chē)出行所需的時(shí)間；在規劃的觀(guān)念上，認為自行車(chē)的大量使用是交通結構不合理的罪魁禍首，自行車(chē)和步行則是道路交叉口通行不暢的首要原因。

2. 規劃內容上的“車(chē)本位”思想。交通調查的內容除居民出行調查外，主要是機動(dòng)車(chē)出行調查、道路斷面和交叉口機動(dòng)車(chē)流量調查、車(chē)速調查和停車(chē)調查等；交通預測的內容和成果主要是機動(dòng)車(chē)的吸發(fā)量、OD分布、流量分配；交通評價(jià)的依據主要是路段和交叉口的飽和度及道路的服務(wù)水平；交通規劃的主要內容之一，是以滿(mǎn)足機動(dòng)車(chē)出行為目的的道路網(wǎng)規劃；道路斷面設計也主要以機動(dòng)車(chē)交通為中心。

3. 設施建設中的“車(chē)本位”思想。交通設施的建設，強調的是快速路、主干路、高架路或立交橋等滿(mǎn)足機動(dòng)車(chē)運行的設施，而為步行、自行車(chē)提供空間的支路網(wǎng)建設則嚴重滯后；同時(shí)，人行道被路邊停車(chē)、馬路攤販蠶食的現象屢見(jiàn)不鮮；一些地方機動(dòng)車(chē)道一再拓寬，而公共交通設施的建設則能省則省。

4. 運營(yíng)管理上的“車(chē)本位”思想。長(cháng)期以來(lái)，交通暢通一直是以機動(dòng)車(chē)的運行速度為衡量標準，公交、行人和自行車(chē)的速度則無(wú)人問(wèn)津；自行車(chē)所能行駛的路線(xiàn)日益減少。有的直接從干道上消失；交叉口信號燈留給行人和自行車(chē)的時(shí)間非常短暫，行人和自行車(chē)的安全得不到保證；道路“路權”上實(shí)行的是小汽車(chē)優(yōu)先，公共交通、行人和自行車(chē)處于從屬地位。

此類(lèi)例子還有很多。造成這種局面的根本原因在于觀(guān)念上的車(chē)本位思想，這種觀(guān)念實(shí)質(zhì)上起到了鼓勵個(gè)人機動(dòng)化交通的作用，反映出小汽車(chē)優(yōu)先的政策傾向。因此，面對未來(lái)城市交通發(fā)展的巨大壓力和城市可持續發(fā)展的要求，必須樹(shù)立“人本位”的思想。

“人本位”的思想觀(guān)念，就是在城市交通發(fā)展戰略中，要注重交通運行效率、社會(huì )公平和環(huán)境保護；加強對居民出行需求選擇的研究，根據居民出行意愿和意愿的滿(mǎn)足情況，提供多種交通方式的選擇；城市交通規劃要注重公共交通規劃、自行車(chē)規劃和步行系統的規劃，并將這些內容貫徹到規劃的各個(gè)層面；城市道路系統規劃要增加支路網(wǎng)規劃的內容，提出對支路網(wǎng)建設的要求；城市道路的線(xiàn)型和斷面以及交叉口的設計也要考慮步行和自行車(chē)的交通要求；在設施建設中要合理分配資金流向，加強公共交通、自行車(chē)和步行設施的資金投入；在運行管理中要重視維護公共交通、自行車(chē)和步行等交通方式的“路權”，保障行人安全等。

二、車(chē)與路

交通擁堵的發(fā)生，其主要原因在于路與車(chē)的矛盾，從表面上看，一是汽車(chē)保有量增長(cháng)過(guò)快，二是道路增長(cháng)相對過(guò)慢。以北京市為例，90年代汽車(chē)年平均增長(cháng)率約為15%，而同期道路年增長(cháng)率僅為3.5%.隨著(zhù)轎車(chē)加速進(jìn)入百姓家庭，車(chē)多路少的矛盾將更加嚴重。

解決矛盾的途徑一是“限車(chē)”，二是“增路”。拓寬舊路和修建新路，可使大城市交通矛盾得到部分緩解，但只要有了路，就會(huì )喚來(lái)更多的車(chē)，車(chē)多增路、路多增車(chē)這個(gè)循環(huán)不會(huì )無(wú)窮盡地進(jìn)行下去，因為路的終極是土地的極限。中國作為一個(gè)人口大國，不可能也沒(méi)必要將大量的土地用來(lái)修建道路或停車(chē)場(chǎng)。因此，增加道路不能從根本上解決城市的交通問(wèn)題，解決矛盾的唯一途徑只能是盡量限制車(chē)輛的使用。

車(chē)與路的矛盾是一個(gè)世界性的難題，在我國大城市還將長(cháng)期存在，既然不能“路服從車(chē)”，“車(chē)服從路”就成為緩解矛盾的必然之舉。國外大城市中限制小汽車(chē)的辦法，有的采用法律規定，有的則采用經(jīng)濟手段。如有的城市在某些地區上下班時(shí)間不允許一個(gè)人使用一輛車(chē)，只允許合乘車(chē)通過(guò)。在美國，這種合乘車(chē)的人數曾經(jīng)達到上下班人數的17%.有的城市規定單號牌照的轎車(chē)只能在單日行駛，雙號牌照的轎車(chē)只能在雙日行駛。有的城市采用提高市區內停車(chē)費用的辦法。有的城市還征收擁擠稅和擁擠費，日本在高峰時(shí)間進(jìn)入市中心的車(chē)輛必須購買(mǎi)特別通行證，倫敦進(jìn)入市中心收費區域的車(chē)輛每天必須付擁堵費5英鎊。

國外汽車(chē)的稅費分三個(gè)環(huán)節設置，即銷(xiāo)售、持有、使用。購買(mǎi)環(huán)節的稅費，對汽車(chē)需求及汽車(chē)工業(yè)的影響最為直接，其設置和調整是以限制或鼓勵汽車(chē)工業(yè)為目的。目前發(fā)達國家基本上將汽車(chē)與其他商品同等對待，征收相同的稅種和稅率。如日本的汽車(chē)稅在40年代曾高達120%，目前已降到5%以下。持有環(huán)節的稅費，是按月或按年征收的，一是為滿(mǎn)足對汽車(chē)日常管理的費用，二是按汽車(chē)的檔次征收級差汽車(chē)稅，已達到鼓勵使用省油、符合環(huán)保要求車(chē)輛的要求。在使用環(huán)節，通過(guò)征收燃油稅，體現多用車(chē)多交稅。歐洲附加于汽油價(jià)格中的稅約占汽油價(jià)格的50%以上。

三個(gè)環(huán)節的設置不是一成不變的，而是根據國家在不同時(shí)期的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策需要及時(shí)調整。目前世界各國的基本政策取向是：鼓勵汽車(chē)購買(mǎi)，限制汽車(chē)使用。由于汽車(chē)用油量與道路使用的頻率成正比，燃油稅又是修建道路的主要資金來(lái)源，對用車(chē)人來(lái)說(shuō)，這種政策可以迫使他選擇更經(jīng)濟的交通方式，主動(dòng)節約能源；對政府來(lái)說(shuō)，則可以得到扶持汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，加強道路建設的雙贏(yíng)結果。

再回過(guò)頭來(lái)看看我們的汽車(chē)稅費，其征收重點(diǎn)在購買(mǎi)環(huán)節，政策取向實(shí)際上是抑制購買(mǎi)，鼓勵使用，汽車(chē)收費與道路使用的頻率和強度等都不掛鉤。養路費每年定額征收，沒(méi)有體現“多用路、多付費”的原則。此外，盡管60%以上的汽車(chē)是行駛在城市道路上，但養路費卻劃歸公路部門(mén)所有，負責城市道路建設的城建部門(mén)無(wú)法從中分羹。城市道路只能從一筆數額不大且要用于消防、中小學(xué)校舍維修等20多項用途的“城市建設維護稅”中抽取一些用作建設資金。

因此，我國的稅費改革勢在必行。有識之士早就建議：改征汽油稅或燃油稅，且適當向城建部門(mén)傾斜。通過(guò)“費改稅”這條紐帶，緩解車(chē)與路的矛盾，促進(jìn)汽車(chē)工業(yè)和交通運輸業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

三、供與求

交通需求是指出于各種目的的人和物在社會(huì )公共空間中以各種方式進(jìn)行移動(dòng)的要求，它具有需求時(shí)間和空間的不均勻性、需求目的的差異性、實(shí)現需求方式的可變性等特征。

交通供給是指為了滿(mǎn)足各種交通需求所提供的基礎設施和服務(wù)，它具有供給的資源約束性、供給的目的性、供給者的多樣化等特征。

從交通供給與需求的特點(diǎn)可以看到：需求是可以調節的，而供給是有限制的。但供給必須滿(mǎn)足社會(huì )各項活動(dòng)所必需的基本需求，保持交通運輸系統在可接受的負荷狀態(tài)下運行，否則城市就無(wú)法生存和發(fā)展；同樣，由于供給的短缺，必須對需求進(jìn)行調控，即發(fā)達國家城市常用的交通需求管理（TDM）。

交通供給與需求是一對錯綜復雜的矛盾，由于經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境等方面的觀(guān)念差異，處理這一矛盾的手段和實(shí)施效果會(huì )有很大的差異。我們在交通供需關(guān)系的處理上主要存在如下一些問(wèn)題：

1. 過(guò)分強調供應不足。一種非常流行的觀(guān)點(diǎn)是：“我國大城市道路設施的增長(cháng)速度遠遠跟不上機動(dòng)車(chē)的增長(cháng)”。但實(shí)際上道路與機動(dòng)車(chē)之間在數量上并不存在比例關(guān)系，車(chē)輛增長(cháng)與交通量的增長(cháng)也并非線(xiàn)性關(guān)系。從經(jīng)濟和資源上講，我國大城市道路建設要滿(mǎn)足需求是不可能的。因此道路建設的目標應定位在防止交通擁擠的過(guò)度惡化和為大多數地區提供必要的可達性。

2. 供給方向上的偏差。目前的交通供給過(guò)分集中在快速路、主干路、高架路、立交橋、地鐵、輕軌等高投資的交通設施上，忽略了城市支路網(wǎng)的建設和常規公共汽（電）車(chē)的發(fā)展，對于停車(chē)、加油、步行、換乘等交通設施以及交通管理和服務(wù)的供給則一筆帶過(guò)。這種方向上的偏差直接造成了城市交通系統運行的低效率。

3. 對部分需求的忽視。交通方式?jīng)]有先進(jìn)和落后之分，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，各有其適用的范圍和程度。應該看到自行車(chē)在我國城市中所具有的不可替代的優(yōu)勢和適用性，國外的研究表明，摩托車(chē)是一種有生命力的交通工具。但是目前我們在對待自行車(chē)、摩托車(chē)等交通方式的態(tài)度上，往往采取歧視性的限制政策。另外，對于步行交通的忽視也是普遍存在的問(wèn)題。

4. 價(jià)格政策不合理。價(jià)格是調節供需關(guān)系的重要手段。對于高效率的交通方式（如公共交通），價(jià)格過(guò)高會(huì )導致使用者減少，城市總體運輸效率下降，成本升高；對于低效率的交通方式（如私人小汽車(chē)、出租車(chē)），價(jià)格過(guò)低會(huì )導致使用者增加，也會(huì )使總體效率下降，成本升高。而目前我們制定的很多價(jià)格政策則是背道而馳，導致城市運輸成本的升高和總體運行效率的下降。如公交票價(jià)的上調會(huì )導致更加高昂的宏觀(guān)經(jīng)濟代價(jià)，出租車(chē)票價(jià)不高則會(huì )導致政府投資效益的不合理轉化等。如上海1995年底的公交票價(jià)上調導致公交客流大幅度下降，雖然公交公司的營(yíng)業(yè)收入提高，政府補貼減少。但大量乘客轉向自行車(chē)和助動(dòng)車(chē)，造成全社會(huì )出行成本上升，交通擁擠加劇，道路需求增加和環(huán)境惡化。又如北京6萬(wàn)輛出租車(chē)每年向政府交納的稅費約2～3億元，但出租車(chē)占市區道路上機動(dòng)車(chē)交通量的30%～50%，而這些道路的建設和養護費用每年高達幾十億元。顯然，大量的政府投資轉化為出租車(chē)公司的收入以及出租車(chē)乘客的收益。出租車(chē)價(jià)格政策導致北京出租車(chē)乘客與公共汽車(chē)乘客的比例為 1：4.5 ，使交通結構嚴重失衡，道路的運輸效率大幅度降低。此類(lèi)錯誤定價(jià)的例子尚有許多。

上述事例告訴我們：交通供需關(guān)系的正確處理，必須建立在綜合而均衡的交通發(fā)展戰略基礎上，建立在社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境影響分析和效用評價(jià)的基礎上。供需關(guān)系必須有利于國民經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，有利于交通運輸總成本下降和效率的提高。因此，把握正確的供求關(guān)系尤為重要。正確的供求關(guān)系應當包含以下幾個(gè)方面：

1. 明確供給與需求相對平衡的觀(guān)念。在擴大交通有效供給的同時(shí)，建立以經(jīng)濟手段為主，多種手段并用的需求管理體系，使交通需求與供給能力相適應。應從城市土地利用著(zhù)手改善可達性，減少交通需求；盡量使交通需求在時(shí)間和空間上的分布更加均勻；鼓勵和保護高效率的交通方式，尤其是公共交通，從而達到供需關(guān)系的相對平衡。

2. 保持供給方向的平衡。保持基礎設施與服務(wù)供給的平衡；保持個(gè)人機動(dòng)化交通與低成本交通設施供給的平衡；保持高等級道路與一般道路供給的平衡。交通服務(wù)的供給應涵蓋交通的管理、法規、價(jià)格、運營(yíng)、環(huán)境和安全等方面的政策。

3. 交通需求管理應當體現社會(huì )公平。在符合使用者收費的原則下，各種交通方式都應有其存在的空間，使用者應有充分的選擇自由；要關(guān)懷低收入階層、處境不利者和易受傷害者的交通需求，向他們提供使用交通設施和服務(wù)的機會(huì )，以及必要的財政補貼，但在方法上必須符合市場(chǎng)規律。

4. 正確應用價(jià)格機制，實(shí)現交通資源的有償使用與合理分配。逐步建立完善的交通設施和服務(wù)使用收費制度，讓個(gè)人機動(dòng)化交通使用者承擔全部成本，消除政府隱性補貼；稅費的支付盡可能與使用行為直接掛鉤，引導使用者作出對社會(huì )有利的選擇。

四、通和達

“暢通”和“易達”是相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，即要緩解交通擁擠，減少出行時(shí)耗，又要確保人和貨物能夠方便地到達目的地。通過(guò)建設高等級的道路和發(fā)展大容量的軌道交通實(shí)現“暢通”；通過(guò)加強支路建設，發(fā)展覆蓋整個(gè)城區的地面公交網(wǎng)絡(luò )和規劃合理的停車(chē)設施，實(shí)現城市交通的“易達”。

從機動(dòng)性轉向可達性，是城市交通領(lǐng)域根本性的觀(guān)念轉變?？蛇_性（ccessibility）作為城市交通系統的評價(jià)指標，它可分為兩個(gè)層次：一是從城市交通網(wǎng)絡(luò )整體來(lái)理解可達性指標，整體可達性反映了這個(gè)城市居民出行的方便程度，是反映城市道路網(wǎng)質(zhì)和量的合理性、管理水平等多方面特性的控制指標；二是從城市的某一點(diǎn)、某一區域來(lái)理解可達性指標，包括從城市其它各點(diǎn)、各區域到特定點(diǎn)、特定區域的方便程度，這對商業(yè)等公共設施比較重要，而從某一點(diǎn)、尤以區域到城市其他地方的方便程度，對城市居民而言更具意義。

在對可達性的理解上，仍然存在觀(guān)念上的誤區。認為“通”就是“達”，只要城市道路能夠服務(wù)到的地方，就認為滿(mǎn)足可達性的要求。主要體現在以下兩個(gè)方面：

一是將可達性理解為機動(dòng)車(chē)能否達到的層次上。如為了加強城市與外圍地區的聯(lián)系，帶動(dòng)周邊地區的發(fā)展，通常修建一些放射性的快速路和城市干道，作為改善可達性的主要措施，而公共交通是否延伸到該地區，該地區的居民到達公交服務(wù)設施的方便程度如何則不在考慮范圍之內。這實(shí)際上是追求機動(dòng)車(chē)的可達性，而忽視了人們采用其它交通方式的可達性。

二是公共交通能覆蓋到的地方可達性當然就高，但被忽略的仍然是居民公交出行的方便程度。如上海萬(wàn)體館地區，有高架路、多條城市干道、公交線(xiàn)路和地鐵一號線(xiàn)、明珠線(xiàn)在此交匯，該地區還是上海旅游集散中心所在地，但由于交通組織混亂，換乘困難，大大降低了該地區的可達性。再如上海某地鐵站附近居民小區由于管理上的問(wèn)題，將小區的出入口設在背離地鐵車(chē)站的另一側道路上，居民到地鐵車(chē)站極不方便。

因此，對可達性的理解，不能僅限于機動(dòng)車(chē)或公共交通能覆蓋到的地區，而應以該地區居民出行的實(shí)際方便程度作為衡量可達性高低的標準。

可達性城市的特點(diǎn)是：保持較緊湊的城市形態(tài)和較高的人口密度；保持城市，特別是中心城區用地功能的多樣性，以減少出行次數和出行距離；發(fā)展電子商務(wù)和網(wǎng)上購物，減少人和貨物的流動(dòng)需求；創(chuàng )造步行、非機動(dòng)車(chē)友好的道路設施和交通環(huán)境；建立有競爭力和吸引力的公共交通系統；應用多種交通手段減少個(gè)人機動(dòng)化交通，提高已有基礎設施的使用效率。