淺談城市軌道交通建設前期工程的投資控制淺談

【論文關(guān)鍵詞】城市軌道交通建設投資控制

【論文摘要】本文概述了城市軌道交通項目的發(fā)展情況和建設內容，簡(jiǎn)要說(shuō)明前期工程的內容、特點(diǎn)和投資情況，著(zhù)重分析前期工程投資控制的現狀，并據此提出若干解決對策，達到前期工程費用合理可控的投資目標。

1 引言

1.1 城市軌道交通項目概述

隨著(zhù)國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，大中型城市的交通狀態(tài)日趨嚴峻，車(chē)輛堵塞已經(jīng)成為城市的發(fā)展瓶頸，由此引發(fā)了能源損耗、大氣污染和效率低下等各類(lèi)社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題，嚴重制約了城市的可持續發(fā)展之路。

為了化解上述城市癥狀，各個(gè)城市積極探索解決之道，其中城市軌道交通因其安全、高效、節能、環(huán)保等特點(diǎn)而占據一席之地。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，城市軌道交通已經(jīng)形成以地鐵作為主導，輕軌作為輔助，單軌、直線(xiàn)機電、磁懸浮等進(jìn)行補充，而多種類(lèi)型并存的交通體系。

由于城市軌道交通能夠有效化解城市交通堵塞，引導區域發(fā)展和客流流向，受到各個(gè)大中城市的極力推崇。目前，全國已有30余個(gè)城市正在建設或者籌建城市軌道交通項目，規劃新建總里程近2500公里，總投資達上萬(wàn)億元。除北京、上海、深圳等老牌地鐵城市外，蘇州、無(wú)錫、寧波、南昌、昆明、南寧、石家莊、大連、青島等城市也加入了地鐵俱樂(lè )部之中。

1.2 城市軌道交通建設內容

城市軌道交通項目由于專(zhuān)業(yè)繁多、技術(shù)復雜，是一個(gè)龐大的系統工程，建設工作難度相對較大。究其建設施工而言，主要階段及其工作內容包括前期工程、土建工程、機電工程、設備工程、軌道工程、裝修工程、綠化工程等；并在所有工程最終完工之后，全線(xiàn)進(jìn)行聯(lián)合調試、試運行和試運營(yíng)等。

從上述建設施工階段能夠看出，前期工程是城市軌道交通項目建設的始發(fā)站，只有前期工程完成具備條件之后，才能進(jìn)行最重要的土建工程施工。土建工程完工之后，方可提供機電工程施工條件和設備工程安裝界面，為后續的軌道工程、裝修工程等打下良好的工作基礎。

2 前期工程簡(jiǎn)述

2.1 前期工程內容

前期工程作為城市軌道交通項目建設的重要內容，其名詞概念目前并無(wú)清晰的定義，更多源于工程建設之中約定俗成的說(shuō)法。前期工程的功用主要為后續土建工程創(chuàng )造施工條件和工作界面，促進(jìn)城市軌道交通項目順利建設。

前期工程的具體內容隨著(zhù)城市和線(xiàn)路的差異而略有不同，但其核心內容相對統一，一般包括：建（構）筑物保護、管線(xiàn)保護、管線(xiàn)拆除、管線(xiàn)改移、臨時(shí)用地及地上物拆除、交通導改、臨電接口、臨水引入、商業(yè)補償等工程或事務(wù)。

2.2 前期工程特點(diǎn)

與房屋建筑或者市政工程的前期內容相比，城市軌道交通項目建設規模較大，通常長(cháng)約20至40公里，多為地下和高架工程，穿越多個(gè)行政區域，在城市中呈帶狀蜿蜒布設。鑒于上述情況，其前期工程的特點(diǎn)如下：

一是涉及專(zhuān)業(yè)繁多，情況極其復雜。常見(jiàn)專(zhuān)業(yè)如：道路交通、房屋建筑、橋梁通道、河道湖泊、鐵路、高速公路、給水、雨污水、燃氣、熱力、電力、電信、有線(xiàn)電視、廣播、園林綠化等。

二是隨同線(xiàn)路走向呈現帶狀分步，跨越多級行政轄區，如區政府、街道辦、居委會(huì )等。由于各級政府指導方針和工作力度不一，前期工程的協(xié)調統一的難度極大，致使城市軌道交通項目建設速度不一，有的區段施工熱火朝天，有的區段則是寸步難行，從而影響了工程的整體進(jìn)展。

三是涉及眾多權屬、管理和使用單位，致使前期工作進(jìn)展緩慢，難度倍增。如B市前期工程粗略統計即有20余家權屬和使用單位，如園林局、交通局、自來(lái)水公司、污水廠(chǎng)、電信公司、有線(xiàn)電視公司、鐵路局、公路局、河湖處、公園、收費停車(chē)場(chǎng)、公交公司、燃氣公司、熱力公司等不一而足。

四是多為地下工程，施工拆改難度極大，由此波及的周?chē)用駭盗枯^多。前期工程的施工方案需要慎重對待，保證科學(xué)合理，并在施工期間盡力減少環(huán)境影響和妥善處理居民關(guān)系，創(chuàng )造和諧的施工局面。

五是對城市軌道交通項目的工期影響極大。有的線(xiàn)路因為前期工程沒(méi)有打開(kāi)局面，一拖再拖，輕松影響工期數月甚至半年之久，為軌道交通項目如期竣工造成非常大的壓力。

2.3 前期工程投資

前期工程包括數十項工作內容，每項工作的費用均是價(jià)值不菲，少則數百萬(wàn)元多則幾千萬(wàn)元，整條線(xiàn)路的前期合計費用更是非常高昂。綜合分析多條線(xiàn)路的投資情況，前期工程投資所占城市軌道交通項目總投資的比重為10%左右。

如B市地鐵9號線(xiàn)長(cháng)約16.5公里，全線(xiàn)基本屬于地下線(xiàn)路，建設周期約為5年，靜態(tài)投資約為110億元；動(dòng)態(tài)投資約為128億元。其前期工程包括臨時(shí)用地和地上物拆除、交通導改、市政道路破復、空洞勘測、管線(xiàn)改移、既有建筑物加固、既有線(xiàn)及既有管線(xiàn)加固、商業(yè)補償、河道改移等，總體費用約為16億元，約占動(dòng)態(tài)投資的 12.5% 。

3 前期工程投資控制現狀

3.1 行業(yè)壟斷保護，進(jìn)入機制僵硬

在現有建設管理模式之下，前期工程涉及的專(zhuān)業(yè)多為壟斷性行業(yè)，如電力行業(yè)、燃氣行業(yè)、園林綠化、熱力行業(yè)、交通導改、自來(lái)水公司、雨污水廠(chǎng)等。上述行業(yè)由于歷史原因以及經(jīng)濟考慮，通常成立了自有或下屬的施工隊伍，由其負責本行業(yè)的專(zhuān)業(yè)工程的施工和維修養護等。

城市軌道交通項目沿線(xiàn)施工時(shí)，不可避免地觸及上述前期專(zhuān)業(yè)需要進(jìn)行拆除或者改移等。由于行業(yè)的壟斷保護，導致外圍的施工單位進(jìn)入機制僵硬。同時(shí)，內部的施工單位將會(huì )想方設法阻止外圍單位進(jìn)入，如設立行業(yè)許可證，強行上崗培訓、設置驗收障礙，拒絕接收管理等，致使外圍單位即使勉強進(jìn)來(lái)施工也會(huì )無(wú)法驗收使用，從而造成工期延誤和項目投資浪費。

3.2 權屬指定承包，價(jià)格談判困難

前期工程的發(fā)包承包模式雜亂無(wú)序，基本處于無(wú)人監管狀態(tài)。部分行業(yè)的權屬單位尚能按照招標投標法的規定，在行業(yè)內組織招標投標工作并確定中標人；更多的權屬單位則為無(wú)論投資大小均是直接指定承包單位，由其統一負責前期專(zhuān)業(yè)工程的拆除改移等。

鑒于權屬單位及其下設施工單位的強勢介入，城市軌道交通項目的前期工程價(jià)格幾乎缺乏有效的談判定價(jià)制度。一個(gè)前期工程，多由建設單位向權屬單位報請處理方案，并在多方協(xié)調之后方能通過(guò)，然后再由權屬下設施工單位自由報價(jià)。由于建設單位處于弱勢，價(jià)格談判非常困難，往往虛有其表，無(wú)法有效地降低前期工程的投資成本。

3.3 缺乏統一標準，清單組價(jià)隨意

前期工程由于專(zhuān)業(yè)眾多，加之各個(gè)專(zhuān)業(yè)和各權屬單位之間缺乏統一的規范標準，如工程量清單編制依據不同，工程量計算規則或者列項不同，費用或費率標準不同，定額依據不同等，造成工程量清單編制和組價(jià)工作的隨意性較大，無(wú)法達到標準化的投資控制目標。

如同為管線(xiàn)的同等規模檢查井，有的專(zhuān)業(yè)按“座”統一列項，按照建筑工程定額組價(jià)計算；有的專(zhuān)業(yè)則是分為幾個(gè)分部分項工程（土方、混凝土、鋼筋）等分別列項，按照市政工程定額組價(jià)計算。從列項、數量和組價(jià)計算過(guò)程分析，不同專(zhuān)業(yè)同一項目的精度和組價(jià)的合理性可見(jiàn)差異，部分同類(lèi)項目的最終價(jià)格竟然相差數倍，嚴重影響了前期工程的投資精確性。

3.4 設計施工一體，擴大前期費用

依據目前城市軌道交通的前期工程情況分析，設計和施工往往由一家行業(yè)內部的單位統一負責實(shí)施。設計施工一體化本意在于進(jìn)行設計優(yōu)化降低施工成本，然而由于行業(yè)的壟斷屬性，此舉反而進(jìn)一步擴大了前期工程的投資費用。

由于前期工程的設計和施工均由一家單位或者具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的單位實(shí)施，在缺乏有效監督和控制的情況下，設計單位通過(guò)提高項目建設標準、增加措施項目或者隨意修改設計圖紙數據等，以使施工單位獲得了不當的超額利潤，致使城市軌道交通項目蒙受了不必要的投資損失。

3.5 過(guò)程支付失控，結算存在問(wèn)題

前期工程由于相對土建工程而言，其費用金額相比較小，從而其計量和支付過(guò)程的監督和審查相對較弱。此外，由于權屬單位的默認或者支持，下設的施工單位往往在關(guān)鍵環(huán)節挾持建設單位，要求撥付多少款項之后方能繼續施工，從而造成計量和支付過(guò)程失控。 前期工程的結算同樣存在大量的問(wèn)題，一是結算資料混亂，各項報告和證據之間缺少有效的支持關(guān)系；二是工程數量的計算數據胡亂編制，虛報水份巨大；三是設計變更沒(méi)有依據，沒(méi)有發(fā)包人或監理人的許可，設計圖紙可以隨意修改；四是現場(chǎng)洽商單雜亂無(wú)章，沒(méi)有按照一定的順序進(jìn)行整理歸檔，普遍缺乏當事人的簽字或者日期，或者事后補簽；五是一些結算資料事后補充，與現場(chǎng)情況不符，經(jīng)不起推敲；六是索賠理由無(wú)法成立，索賠程序和時(shí)效處理不符合同約定。

4 前期工程投資控制對策

4.1 打破行業(yè)壟斷，加強市場(chǎng)競爭

前期工程應當參考房屋建筑工程、市政公用工程、公路工程的管理模式，打破行業(yè)壟斷，消除進(jìn)入壁壘，如此方可引入行業(yè)之外的強大施工隊伍，促進(jìn)行業(yè)技術(shù)水平和施工水平的提高，淘汰技術(shù)落后或者實(shí)施成本高的工藝工法，從而保證了行業(yè)的健康發(fā)展。

由于打破行業(yè)壟斷，進(jìn)入的施工單位數量大增，將會(huì )進(jìn)一步地加強行業(yè)內的市場(chǎng)競爭，屆時(shí)前期工程的投資控制將會(huì )變得合理可行

4.2 引入投標機制，價(jià)格合理可行

《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》（國家發(fā)展計劃委員會(huì )令第3號）第七條規定達到下列標準之一的，必須進(jìn)行招標：（一）施工單項合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上的；（四）單項合同估算價(jià)低于第（一）、（二）、（三）項規定的標準，但項目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的。

城市軌道交通項目的前期工程，每個(gè)專(zhuān)業(yè)動(dòng)輒數百萬(wàn)元，即使不足200萬(wàn)元，但因滿(mǎn)足第（四）項3000萬(wàn)元的要求，依然應當按照法律規定組織招標投標工作。通過(guò)引入投標機制，施工單位通過(guò)一定范圍的競爭，報價(jià)將更具有合理性和可行性，在合同履行時(shí)將更具有生命力。

4.3 編制前期定額，統一費用標準

城市軌道交通項目的建設單位，為能統一各條線(xiàn)路的前期工作費用標準，促進(jìn)同一時(shí)期的同類(lèi)項目的價(jià)格基本相當，可以組織工程造價(jià)咨詢(xún)公司、前期工程實(shí)施單位編制企業(yè)定額，納入各類(lèi)前期專(zhuān)業(yè)，分門(mén)別類(lèi)地編制定額細目。

同理，建設單位可以根據工程經(jīng)驗和其他費用標準，組織人員測算各類(lèi)前期專(zhuān)業(yè)的費用項目，如不同情況下的措施費用（夜間施工費用、二次搬運費用、設備進(jìn)出場(chǎng)費用、成品保護費用等等），特殊的機械臺班費用，材料消耗水平，以及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)的造價(jià)指標等，便于宏觀(guān)控制前期工程的投資合理性。

4.4 規范設計施工，強調履約檢查

國家住房和城鄉建設部正在推行設計施工一體化，前期工程無(wú)疑具備良好的實(shí)施條件，應當緊跟時(shí)代步伐，研究相應的管理方案，從而從制度上規范設計和施工一體化的行為。

此外，城市軌道交通前期工程的各方參建單位均應加強履約檢查，按照約定處理合同事宜。施工單位應當遵循合同約定，依據一定的程序提請設計變更、索賠、調整合同價(jià)格等，即要追逐企業(yè)利潤，也應維護他人的合法權益。

4.5 加強結算審查，配合審計稽察

前期工程的施工單位應當做好日常資料的整理歸檔工作，避免事后補簽，同時(shí)建立各項資料臺賬，保證結算資料的準確性和完整性。

建設單位應當加強前期工程的結算資料審查工作，對于不滿(mǎn)足規范標準的報告資料不能放行，對于不滿(mǎn)足合同約定的前期工程費用不能批準，切實(shí)做好前期工程的結算審查，盡力壓縮結算中的虛報水份，保證前期工程投資的真實(shí)、科學(xué)、合理等。

城市軌道交通工程由于關(guān)系重大，各級審計和稽察工作隨同項目建設同期進(jìn)行。前期工程的施工單位應當主動(dòng)配合審計和稽察機構，對前期費用的計量、支付、結算等過(guò)程中的情況進(jìn)行解釋澄清，并應按照審計和稽察結果清算前期工程投資費用。

5 結論

前期工程作為城市軌道交通項目的重要環(huán)節，所占投資費用的比例相對較高。為了有效控制前期工程的投資費用，解決目前雜亂無(wú)序的狀況，需要建設行政部門(mén)、權屬單位、建設單位和施工單位的共同努力，通過(guò)打破行業(yè)壟斷，引入招標投標機制，編制前期定額和費用標準，規范設計施工行為，加強結算審查等系列措施，逐步達到前期工程費用合理可控的投資目標。

[1]盛琳，淺談市政工程建設項目的前期準備，科技信息，2010（27）。

[2]張啟龍，城市軌道交通項目在招標投標中進(jìn)行投資控制的方法淺析，北京工程造價(jià)，2009（1）。