行政機關(guān)層級監督的幾點(diǎn)思考

一、層級監督，依法行政的重要抓手

行政復議是行政系統內部依法定程序進(jìn)行的，是具有法律效力的層級監督制度。這是依法解決行政糾紛的重要渠道，是行政機關(guān)自我糾正錯誤的重要制度，也是政府對其所屬部門(mén)和下級政府最有效的監督手段。做好行政復議工作，不僅對保護群眾的合法權益，而且對保障和監督行政機關(guān)依法履行職權，促進(jìn)依法行政，有著(zhù)極為重要的作用。但是，行政復議活動(dòng)的啟動(dòng)者是行政相對人，沒(méi)有相對人的申請行為便不會(huì )產(chǎn)生復議機關(guān)的復議行為，這是行政復議區別于其他行政監督的一個(gè)重要特征。因此，在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程中，行政機關(guān)層級監督僅靠行政復議這一被動(dòng)監督手段還是遠遠不夠的，還要加強行政機關(guān)內部層級的主動(dòng)監督，這樣才能促使行政機關(guān)依法行政開(kāi)展得到全程監督。

行政機關(guān)層級監督是指在行政機關(guān)系統內，負有行政監督職能的上級行政機關(guān)監督下級行政機關(guān)是否依法行使職權的一種監督制度體系。從法律意義上說(shuō)，行政機關(guān)的層級監督是一種自我糾錯制度，如果說(shuō)國家權力機關(guān)監督是一種外部監督的話(huà)，那么行政機關(guān)層級監督則是一種內部監督。這種差異性決定了行政機關(guān)監督具有自身監督功能、方法和程序。

一是層級監督是行政機關(guān)監督的基本特征。層級制的結構是上下統屬的，每一下級層次對上一層次負責。除了最高層外，每一層都是按地域行政單位分成若干塊塊，層次越低，塊塊越多?；谛姓C關(guān)層級制，行政機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系成為構建兩大監督關(guān)系的基礎，這兩大監督關(guān)系是：（1）上一級政府對下一級政府的監督；（2）各級政府對所屬的職能部門(mén)的監督。當然，在垂直領(lǐng)導體制中，只存在一種監督關(guān)系，即上一級行政機關(guān)對下一級行政機關(guān)的監督。

二是各級人民政府及其所屬的職能部門(mén)是行政監督的主體。行政監督是一種自我糾錯的監督機制，層級制的結構決定了在行政機關(guān)系統中，除鄉、鎮人民政府外，行政機關(guān)都是監督主體，凡是有下一級被領(lǐng)導的行政機關(guān)，作為上一級的具有領(lǐng)導權行政機關(guān)就具有監督主體資格。國務(wù)院作為中央人民政府有權監督所屬的部委以及其他直屬機構的執法活動(dòng)，同時(shí)監督地方各級人民政府的工作。地方的省級政府、市級政府、縣級政府分別行使憲法和法律賦予的監督權。

三是各級行政機關(guān)的執法行為是行政機關(guān)監督的對象。在各級行政機關(guān)的權限中，除了部分行政機關(guān)具有制定行政法規和行政規章的行政立法權外，行政機關(guān)的權限主要是具有執行性的具體行政行為。因此，行政機關(guān)的層級監督主要是對行政機關(guān)具體行政行為的監督。

行政機關(guān)的層級監督雖然有自身的缺陷，如監督的公正性、有效性等，都因為監督機關(guān)與被監督機關(guān)之間的無(wú)法擺脫的利害關(guān)系而受損。但是，行政機關(guān)監督也有其優(yōu)點(diǎn)，如具有較高的效率，給行政機關(guān)一個(gè)自我糾錯的機會(huì )，從而提高行政機關(guān)在社會(huì )公眾面前的權威，從而進(jìn)一步提高行政機關(guān)行使職權的有效性。因此，各級政府要實(shí)現“建設法治政府”這一目標，必須強化行政機關(guān)內部層級監督，在全面推進(jìn)依法行政的過(guò)程中克服自身的不足，使行政機關(guān)作出的行政行為始終得到有效地監督。

二、諸多問(wèn)題，層級監督的制約瓶頸

行政機關(guān)層級監督是解決和預防行政機關(guān)行政不作為、行政亂作為和違法行政的最直接和最有效手段。但與人大監督、政協(xié)民主監督和檢察、法院、監察、審計等其它方面的法律監督相比較而言，目前它還存在著(zhù)諸多瓶頸，監督依據不充分、監督機制不健全、監督保障跟不上等問(wèn)題，與《綱要》的定位和要求要求極不相稱(chēng)。

一是行政層級監督的法律、法規不充分，行政層級監督的有關(guān)立法存在缺失和空白。進(jìn)行行政層級監督的首要條件必須有相應的比較完備的法律制度?，F有法律、法規只是籠統地規定上級行政機關(guān)負有監督下級行政機關(guān)行政行為的責任，但未對行政層級監督作出專(zhuān)門(mén)的規定，缺乏應有的剛性和可操作性。因此，行政層級監督較之偵查監督、立案監督等司法（訴訟）等監督顯得更薄弱。由于現行法律、法規缺少對監督主體、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用的規定，造成了監督上的許多盲點(diǎn)和空白，以至于行政機關(guān)層級監督在某些方面只能“望詳興嘆”。即使有法可依的監督，由于缺乏具體實(shí)施監督的程序性和實(shí)體性的規定，致使監督剛性不足、措施乏力。若被監督者對于行政監督部門(mén)提出的建議不予履行、不予糾正，行政層級監督機構的監督便顯得蒼白無(wú)力，只能陷入無(wú)可奈何的尷尬境地。同時(shí)，由于我國現有法律對行政機關(guān)的權利義務(wù)規定不對等，往往規定行政機關(guān)的權力多，義務(wù)少，并且對行政機關(guān)不履行義務(wù)的法律責任也規定得不具體、不明確、不完善，行政層級監督機構即使發(fā)現行政機關(guān)及其執法人員有違法失職行為，由于缺乏追究責任的標準，監督難以起到應有的效果。

二是監督機制不健全，行政機關(guān)自我修正機制不完善。從現行法律制度上來(lái)看，對行政管理的監督機制很多，有權力機關(guān)的監督、司法監督、行政復議監督以及行政審計監督和行政監察監督等，并且這些監督機制正在日益發(fā)揮監督作用，但因其監督性質(zhì)的決定，則過(guò)多注重的是事后監督，對行政機關(guān)違法行政行為只能是“亡羊補牢”式的監督。而注重行政全過(guò)程監督的層級監督，由于機制的不健全，行政機關(guān)自我修正的機制不完善，其“防微杜漸”的作用得不到真正發(fā)揮，造成了政府行政成本增大，甚至影響政府在廣大人民群眾中的形象。行政層級監督時(shí)常還會(huì )受到人為因素的影響，各級領(lǐng)導重視且監督機關(guān)工作能力強，業(yè)務(wù)范圍就廣，監督工作就開(kāi)展得有聲有色；各級領(lǐng)導不重視或者監督機關(guān)的工作能力弱，業(yè)務(wù)范圍就萎縮?，F今行政層級監督程序不完善，操作不規范，行政層級監督機構缺乏制約機制，沒(méi)有合理的監督制度，沒(méi)有有效的監督手段。行政層級監督方式還停留在“救火式”水平，即哪里有違法行政行為，行政層級監督機構就到哪里查處，而很少對出現問(wèn)題的原因進(jìn)行深入分析，找出制度上存在的問(wèn)題和漏洞，從源頭上減少違法行政行為產(chǎn)生。

三是人力、財力、物力匱乏也是影響行政層級監督工作開(kāi)展的一個(gè)主要因素。主要表現是業(yè)務(wù)經(jīng)費緊缺和技術(shù)裝備落后。目前，許多行政機關(guān)層級監督機構都存在著(zhù)無(wú)人力作為、無(wú)財力積極作為、無(wú)物力主動(dòng)作為的問(wèn)題，其原因之一就是人員編制緊張、經(jīng)費不足、物質(zhì)技術(shù)條件不適應客觀(guān)要求，其后果往往導致“監督不到位”、“監督難開(kāi)展”等問(wèn)題的發(fā)生，違法行政行為得不得及時(shí)糾正，增大了行政成本和社會(huì )成本。

三、創(chuàng )新機制，層級監督的重要途徑

針對目前行政層級監督存在的突出問(wèn)題，根據《綱要》要求，筆者認為應從立法保障、創(chuàng )新體制與機制、提供強有力監督保障三個(gè)方面努力，才能有效地確保行政機關(guān)層級監督真正發(fā)揮其應有的作用。

l、從立法的高度對行政層級監督的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確，保證行政層級監督的權威性?，F有的法律、法規和規章對行政層級監督規定的不明確嚴重限制了行政層級監督工作的深入開(kāi)展。筆者認為應從立法的高度明確規定行政層級的監督主體、監督權限、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用等有關(guān)問(wèn)題，即應明確各級政府和行政機關(guān)實(shí)施層級監督的主體由哪個(gè)部門(mén)擔任，對行政執法機關(guān)的哪些方面進(jìn)行監督，采取何種方式監督以及對被監督單位不服從層級監督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項規章制度，保證行政層級監督的順利開(kāi)展工作。

2、創(chuàng )新層級行政監督體制與機制，逐步形成監察、審計、政府法制監督的有機整體。一是改革監督體制與機制。在現有監察、審計、政府法制監督的基礎上，可探索一種既有分工，又有協(xié)作的“三合一”的監督體制，通過(guò)實(shí)現監督體制網(wǎng)絡(luò )化，克服多部門(mén)分散監督的弊端，實(shí)現監督的整體效能?？商剿髟囆袑徲?、監察等專(zhuān)門(mén)監督的垂直隸屬體制，克服因同級轄屬而無(wú)力監督的缺陷。在改革監督體制時(shí)，要借鑒國外經(jīng)驗，充分考慮“三個(gè)一定”的主張，即“監督機關(guān)地位一定要高，權力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權微，手段弱”而不能實(shí)施有效監督的現狀。目前，黨的監督，人大監督，政府層級行政監督，司法監督，新聞監督，社會(huì )監督各自為陣，并沒(méi)有形成一股“監督合力”，人多勢眾卻監督不力，造成很大浪費。究其原因，根本在于監督機制上不合理。因此，在改革體制的同時(shí)，要探索一種新的監督機制，逐步試行“各類(lèi)監督聯(lián)系會(huì )議”，“定期聯(lián)合辦公制度”，“案件移送制度”等，通過(guò)溝通協(xié)作，使分散的監督形成一個(gè)有機的整體。二是積極實(shí)施政府法制監督。政府法制監督是指縣級以上人民政府依法對轄區內的行政機關(guān)貫徹執行法律、法規、規章情況進(jìn)行監督，并對所屬工作部門(mén)和下級人民政府不合法、不適當的行政行為依法予以糾正或者撤銷(xiāo)的一種法律制度。就探索行政層級監督新路子而言，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，政府法制監督越來(lái)越顯示出監督的全面性、整體性和強制性特征。因為，政府監督是以政府為主體，以國家現行有效的法律為依據，以法定職權為手手段，能夠實(shí)現對行使行政權的全面、有效監督。政府法制監督的主體是縣級以上人民政府；監督的內容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個(gè)階段；在監督的效果方面，監督機關(guān)有權糾正或者撤銷(xiāo)不合法、不適當的行政行為；具體實(shí)施部門(mén)為縣以上人民政府的法制機構。

3、大力改善行政層級監督部門(mén)的設備技術(shù)條件，充分保證行政層級監督部門(mén)的業(yè)務(wù)經(jīng)費，以適應行政層級監督工作現代化的客觀(guān)要求。特別是在交通工具、通訊設備、調查取證工具、檢測分析儀器、強制執行手段、資料檔案管理設施等方面，應予充分保障，并保持一定的先進(jìn)性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出?，F在許多行政層級監督機關(guān)都存在著(zhù)不想為、不能為、不作為等問(wèn)題，其原因之一就是經(jīng)費不足，物質(zhì)技術(shù)條件不適應客觀(guān)要求，其后果往往是導致職責不能履行、監督不能實(shí)施等弊端，實(shí)際上這反而增大了社會(huì )成本。因此，在財政能力范圍內，應盡可能保證行政執法機關(guān)和執法監督機關(guān)有足夠的業(yè)務(wù)經(jīng)費和必要的物質(zhì)技術(shù)條件，以提供有效服務(wù)和消滅積案，而作此必要投入所帶來(lái)的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益將是巨大的。