論對行政機關(guān)超越職權的認定

要認定行政機關(guān)超越職權，必須首先弄清什么是行政職權？行政職權是行政機關(guān)實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的資格及其權能。行政職權具有強制性、單方性、優(yōu)先性等特點(diǎn)。行政職權分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是固有職權，它以行政機關(guān)的依法設立而產(chǎn)生，并隨行政機關(guān)的撤銷(xiāo)而消失。另一類(lèi)是授予職權，它來(lái)自有權機關(guān)的授權行為，授予職權既可因授權機關(guān)的撤回授權而消滅，也可因該組織的撤銷(xiāo)而消滅?？傊?，行政職權主要有制定法律規范、行政決策、行政命令、行政處罰、行政決定、行政制裁、行政復議、行政強制等。

超越職權，是指行政執法主體及其工作人員作出的具體行政行為，超越了法律、法規規定的權限范圍，或者實(shí)施了根本無(wú)權實(shí)施的具體行政行為。超越職權的主要表現形式有以下幾種：

1、超越地域范圍。這是指同類(lèi)行政機關(guān)在其地域管轄之外行使了認為是自己有權行使的職權。根據我國憲法和地方各級人民政府組織法，地方各級人民政府管理本行政區域內各項行政工作，如：發(fā)生在甲縣的治安案件應由甲縣處理，如果乙縣公安局處理了甲縣的治安案件，屬超越地域管轄范圍（行政部門(mén)根據委托辦理不屬于自己法定職權范圍內的事項不屬超越職權）。

2、下級行政機關(guān)行使了法律、法規授予上級行政機關(guān)的職權，分兩種情況：①下級行政機關(guān)超越了自己的法定職權。②超越了法定處罰幅度。

3、超越了業(yè)務(wù)范圍。這是不同類(lèi)行政機關(guān)之間常見(jiàn)的超越職權形式。如：公安機關(guān)在執法過(guò)程中實(shí)施扣繳個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執照的行為屬超越職權。

4、行政機關(guān)行使了應當由法院、檢察院等行使的職權。這是超越職權的特殊表現形式。如：行政機關(guān)缺乏法律依據，行使了應當由法院行使的強制執行權，屬超越職權。

5、在沒(méi)有法律、法規授權或依法委托授權的情況下，自認為有行政主體資格行使了行政機關(guān)的職權。這是超越職權的又一特殊表現形式之一。實(shí)踐中主要有這幾種情況：

①?lài)夜ぷ魅藛T在無(wú)法律、法規依據，未正式任命行政職務(wù)以前或被免除職務(wù)后實(shí)施的行政職權。國家行政機關(guān)工作人員因為擔任了國家的行政職務(wù)，與國家構成了行政職務(wù)關(guān)系。在任免前或免除后就不具有這種行政職務(wù)關(guān)系。如若行使行政職權，屬超越職權。

②沒(méi)有取得行政機關(guān)資格的組織行使了行政機關(guān)的職權。根據政府組織法的有關(guān)規定，行政機關(guān)的成立，必須要有法定依據，而且經(jīng)過(guò)法定程序批準。如果行政機關(guān)的主體資格尚未合法取得或正在籌備當中，以行政機關(guān)的名義行使行政職權，即屬超越職權。

③行政機關(guān)的資格部分轉移或喪失后，仍以原行政機關(guān)名義實(shí)施已喪失的行政職權，屬超越職權。

④以行政機關(guān)內部科、室等職能機構名義直接對外部行使的行政職權。行政機關(guān)是由國家依法設立，代表國家行使職權。為了承擔起行政管理職責和權限，在各行政機關(guān)內部設立了一些職能機構，這些內部職能機構不算機關(guān)法人，只能在行政機關(guān)內部行使分管的職權，沒(méi)有對外行使行政管理的職能。

⑤派出機構在法律、法規無(wú)明確授權的情況下，以自己的名義行使的職權屬超越職權。有些人民政府的工作部門(mén)，根據有關(guān)法律、法規的規定和行政管理的需要，設立一些派出機構，行使一定的行政職權。但是有些派出機構，法律、法規沒(méi)有規定它可以以自己的名義對外獨立行使某種行政職權，如果以自己名義行使某種不屬于自己的行政職權，即屬超越職權。

⑥無(wú)法律、法規明確授權的非行政機關(guān)組織行使了授予的職權范圍以外的職權。法定授權的非行政機關(guān)組織，指根據法律、法規的規定享有一定行政職權的組織，如：衛生防疫站是事業(yè)單位，但根據《食品衛生法》的有關(guān)規定，對食品衛生等違法行為有一定的行政職權，如果在授予的職權范圍以外行使行政職權，屬超越職權。

對行政機關(guān)超越職權的如何處理？

根據我國《行政訴訟法》的有關(guān)規定，人民法院對行政機關(guān)超越職權的具體行政行為可以作出以下判決和裁定：

1、判決全部撤銷(xiāo)超越職權的具體行政行為

人民法院經(jīng)審查認為被訴的具體行政行為屬超越職權，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項之規定判決全部撤銷(xiāo)。這種撤銷(xiāo)判決就使該具體行政行為完全失去了合法性，這個(gè)判決如果生效，就具有對該案件最終決定性質(zhì)。

2、判決部分撤銷(xiāo)超越職權的具體行政行為

有的具體行政行為，根據了幾個(gè)不同的法律法規有多項處理決定，有的一項處理決定中有幾個(gè)內容，其中既有正確部分，又有超越職權部分。在這種情況下，人民法院應維持其處理正確的部分，撤銷(xiāo)其超越職權部分，使這部分失去效力。部分撤銷(xiāo)適用那些正確與錯誤、合法與非法同時(shí)存在，又能夠或者易于分開(kāi)的行政案件。

3、判決撤銷(xiāo)超越職權的具體行政行為，并同時(shí)判決被告作出新的具體行政行為。

實(shí)踐中，有的具體行政行為雖然超越職權而被撤銷(xiāo)，但該案件原告又確實(shí)違反了有關(guān)法律法規，應當受到處理。因此，人民法院在判決撤銷(xiāo)后，同時(shí)依法判決被告重新作出具體行政行為，以保護原告的某種合法權益，維護行政機關(guān)依法行政，實(shí)踐行政訴訟的目的。法院之所以要同時(shí)判決被告重新作出具體行政行為，還由于法院對一般的案件沒(méi)有司法變更權，需要由行政機關(guān)重新作出決定。這樣判決，既補充完善了撤銷(xiāo)該判決的內容，又彌補了撤銷(xiāo)后可能帶來(lái)的缺陷。至于對那些部分正確、部分違法而又分離不開(kāi)的行政案件，法院應全部撤銷(xiāo)并判決被告重新作出具體行政行為。我國《行政訴訟法》還規定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。

4、如果人民法院對超越職權的具體行政行為判決撤銷(xiāo)前，行政機關(guān)主動(dòng)認識到自己的行為違法，改變了原具體行政行為的，根據《行政訴訟法》第五十一條規定，原告同意并申請撤訴的，是否準許由法院裁定。如果被告改變原具體行政行為后，原告不同意或者即使同意，但不申請撤訴，人民法院仍應對原來(lái)的具體行政行為依法作出判決。這是因為，審理行政案件的目的在于對具體行政行為合法性進(jìn)行審查，維持正確的，糾正違法，以達到保護原告合法權益，促進(jìn)行政機關(guān)依法行政之目的。行政機關(guān)在訴訟中主動(dòng)糾正違法的具體行政行為，同樣可以達到以上目的，并能大大縮短訴訟時(shí)間，對于及時(shí)保護當事人合法權益，提高行政效率，減少人民法院工作量，都是有益的。但是在訴訟中，被改變原具體行政行為有效，必須符合三個(gè)條件：一是原告同意被告改變的具體行政行為。二是原告要申請撤訴。三是法院裁定同意。如果不符合以上三個(gè)條件，則行政機關(guān)在訴訟中改變的具體行政行為無(wú)效，而只能對原具體行政行為進(jìn)行合法性審查。