計劃生育行政機關(guān)實(shí)行執法責任制的理論思考和實(shí)踐探索

【內容摘要】計劃生育行政機關(guān)執法行政責任制如何在新形勢下不斷深化、發(fā)展、提高，一方面需要不斷總結經(jīng)驗，另一方面也需要從其理論構架中尋找支撐、開(kāi)拓思路、豐富和完善執法責任制的內容。就此筆者試談一些自己的觀(guān)點(diǎn)合認識。 建立行政執法責任制的重要性和必要性：實(shí)施行政執法責任制是實(shí)現依法治國建設社會(huì )主義法制國家宏偉目標的重要途徑。是全面貫徹依法行政、切實(shí)保護公民、法人和其他組織的合法權益的一項重要措施和經(jīng)常性工作。由于行政法制建設在我國是相對較新和較薄弱的領(lǐng)域，行政法律規范和行政程序制度不完善，對行政執法權力的監督和制約不論是從意識上還是制度上都有待加強，以切實(shí)維護公民、法人和其他組織的合法權益。 如何全面推行計劃生育行政執法責任制：我省從2000年以來(lái)，開(kāi)始了行政執法責任制的探索。省計生委制發(fā)了《河南省計生委關(guān)于建立計劃生育行政執法責任制的意見(jiàn)》和《河南省計生委行政執法過(guò)錯責任追究制度實(shí)施辦法》，分解了目標、任務(wù)，規劃了實(shí)施步驟和保障措施、落實(shí)了領(lǐng)導、機構和人員。把嚴格執行有關(guān)計劃生育的法律法規，充分尊重并維護公民在生育上的合法權益，建立科學(xué)、高效、嚴謹的計劃生育行政執法體制，提高計劃生育法治管理水平，正確執法、文明執法作為我省計劃生育行政執法責任制的目標。為保證這個(gè)目標的實(shí)現，從清理規范行政執法主體，確保行政執法行為主體合法；加強規范性文件備案審查，保證抽象行政行為合法；建立完善行政執法程序制度，確保行政執法行為程序合法；建立執法監督體系、促進(jìn)正確執法；落實(shí)錯案責任追究制度，實(shí)現權責統一等五個(gè)方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。 在計劃生育這一涉及人口、經(jīng)濟、社會(huì )協(xié)調發(fā)展和可持續發(fā)展與公民個(gè)人的生育權利交匯的特殊領(lǐng)域，要全面推行行政執法責任制，應著(zhù)力解決好真正樹(shù)立行政機關(guān)權力應受制約的觀(guān)念；基層計劃生育行政執法主體必須符合法律法規的規定；建立統一規范的計劃生育行政執法程序；建立科學(xué)、系統的考核、監督、評估機制；完善行政執法過(guò)錯責任追究制度等五個(gè)方面的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】計劃生育行政執法責任制實(shí)踐探索

近年來(lái)，在依法治國方略的指導下，各級政府機關(guān)和所轄的行政管理部門(mén)，結合執法職能特點(diǎn)，先后開(kāi)展了行政執法責任制的試點(diǎn)和推廣工作。我省的計劃生育行政執法工作也相繼建立了行政執法責任制和行政過(guò)錯責任追究制，經(jīng)過(guò)幾年的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效。但如何在新形式下不斷深化、發(fā)展、提高，一方面需要不斷總結經(jīng)驗，另一方面也需要從其理論構架中尋找支撐、開(kāi)拓思路，豐富和完善執法責任制的內容。筆者試就此談一些自己的觀(guān)點(diǎn)和認識。 一、全面準確地理解行政執法責任制 （一）行政執法責任制的必要性 江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權利，實(shí)行執法責任制和評議考核制?！秉h的十五屆五中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十個(gè)五年計劃的建議》又進(jìn)一步要求“加快推行執法責任制、評議考核制，提高行政執法水平”。實(shí)施行政執法責任制是實(shí)現依法治國建設社會(huì )主義法制國家宏偉目標的重要途徑，是全面貫徹依法行政、切實(shí)保護公民、法人和其他組織的合法權益的一項重要措施和經(jīng)常性工作。由于行政法制建設在我國是相對較新和較薄弱的領(lǐng)域，行政法律規范和行政程序制度不完善，對行政執法權力的監督和制約不論是從意識上還是制度上都有待加強。從我國行政機關(guān)行使職權的實(shí)際看，行政機關(guān)片面重視“權”而忽視“責”。憑執法者個(gè)人好惡行使、擱置或拖延職責的現象相當普遍。因為這些行為沒(méi)有過(guò)到應受法律制裁的程序，難以追究法律責任或受到司法監督，而客觀(guān)上這些不當或輕微的違法行為對管理相對人權益的損害是最常見(jiàn)的。行政管理相對人對行政機關(guān)濫用權力、辦事拖沓、程序繁冗甚至故意刁難、增設障礙的現象求告無(wú)門(mén)?；诖?，行政執法責任制勢在必行。 （二）行政執法責任制的內涵和外延 依法行政作為政府行使權力的最基本準則，是法治建設的必然要求，也是法制建設本身發(fā)展的結果。依法行政的內涵包含職權法定、法律優(yōu)先、法律保留、依據法律和職權與職責統一。權力和義務(wù)的統一是基本的法律原則，職權與職責統一是行政機關(guān)行使行政職權的一個(gè)重要原則。也是行政執法責任制的理論依據。憲法、法律授予行政機關(guān)管理社會(huì )公共事務(wù)的權力，它與公民的權利不同。公民的權力是私權，私權利可以行使也可以放棄；但行政機關(guān)的職權是公權力，公權力不僅是可以行使而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關(guān)的職權，實(shí)際上也就是賦予行政機關(guān)以義務(wù)和責任，行政機關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關(guān)的職權從另一角度說(shuō)，就是職責。放棄職權、不依法行使職權，就是不履行義務(wù)，就是失職，應該追究法律責任。 行政執法責任制是行政責任的重要部分，專(zhuān)指在行政執法過(guò)程中產(chǎn)生的行政責任。廣義的行政責任是行政法律規范要求行政主體在具體行政法律關(guān)系中履行和承擔的義務(wù)。這種義務(wù)分兩部分：第一部分是指行政主體必須按行政法要求進(jìn)行一定的作為或不作為，另一部分是指行政法主體由于不履行前一種義務(wù)而引起的法律后果，即依法形成了一種新的義務(wù)，而且當事人必須承擔。因此，行政執法責任制是行政責任的具體表現方式之一。行政執法責任制不僅是對行政執法行為的引導、規范、制約和預決，也是對違法或不適當的行政行為的責任追究制度。 行政執法責任的種類(lèi)包括行政政紀責任和行政侵權責任兩種。政紀責任的原因是國家行政機關(guān)人員違法失職行為，責任的形式是行政處分；行政侵權責任的原因是行政機關(guān)及其工作人員執法職務(wù)過(guò)程中侵犯相對人的合法權益，造成相對人的損害。責任形式以金錢(qián)賠償為主，以返還原物、恢復原狀、消除影響、恢復名譽(yù)、賠禮道歉為補充。 （三）實(shí)行行政執法責任制的基本要求 一是權、責的對應和統一。行政執法責任制的核心可以概括為：有權即有責，用權受監督，違法應追究。其根本目的是保證依法行政，保障公民、法人和其它組織的合法權益。權利和責任并重，這是行政執法責任制區別于其它工作程序制度的關(guān)鍵。只有職權而沒(méi)有責任的規定，與崗位責任制沒(méi)有多少區別。 二是執法責任要具體。行政執法責任是一利法律責任而非道義責任。執法責任制解決是沒(méi)有正確執法但尚未構成犯罪的行政執法行為的責任。因此，必須結合本機關(guān)、本部門(mén)的實(shí)際，規定明確、具體、可操作性的責任條款和形式，既要有實(shí)質(zhì)內容，又不能照抄有關(guān)法律法規的規定，才能解決法律調整之外的行政執法行為損害相對人權益的空檔。 三是不能以行政執法責任制替代法律責任或政紀責任。行政執法責任是一種獨立的責任，不能與其他法律責任或紀律責任相互代替。不能因為承擔了行政執法責任而免除應該承擔的法律責任。 二、如何全面推行行政執法責任制 我省從2000年以來(lái)，開(kāi)始了行政執法責任制的探索。省計生委制發(fā)了《河南省計生委關(guān)于建立計劃生育行政執法責任制的意見(jiàn)》和《河南省計生委行政執法過(guò)錯責任追究制度實(shí)施辦法》，分解了目標、任務(wù)，規劃了實(shí)施步驟和保障措施、落實(shí)了領(lǐng)導、機構和人員。一部分市、縣（區）計生委也相繼制定了具體實(shí)施措施。從根本上來(lái)看，行政執法責任制就是為了保證依法行政、提高行政執法水平，減少或杜絕執法違法或執法不當的現象發(fā)生。所以，我們把嚴格執行有關(guān)計劃生育的法律法規，充分尊重并維護公民在生育上的合法權益，建立科學(xué)、高效、嚴謹的計劃生育行政執法體制，提高計劃生育法治管理水平，正確執法、文明執法作為我省計劃生育行政執法責任制的目標。把保證抽象行政行為和具體行政行為的合法性作為落實(shí)執法責任制的具體途徑，以權、責、利的明確劃分和有機統一為中介，從執法主體、執法職能、執法程序、執法監督檢查、執法責任、錯案追究等各個(gè)環(huán)節入手，來(lái)具體落實(shí)和推行執法責任制： （一）清理規范行政執法主體，確保行政執法行為主體合法 主體合法是保證行政執法行為合法有效的基礎和首要條件。決定主體是否合法的因素有：是否是依法設立的組織；行使行政職權是否有法律法規的明確授權；是否在法律法規規定的范圍內行使職權。針對計劃生育行政執法的實(shí)際，重點(diǎn)應抓好以下工作：一是依法清理行政執法主體。尤其是對涉及到實(shí)施計劃生育行政處理和行政處罰等行政行為的主體資格權限進(jìn)行嚴格審查，禁止不具備行政執法主體資格的機構組織從事行政執法。堅決取締由臨時(shí)人員組成的小分隊、突擊隊、宣傳隊等形式。二是嚴格要求行政執法人員依法取得行政執法資格。全省行使執法人員凡未經(jīng)行政執法培訓和資格考試合格的，一律不發(fā)給《行政執法證》或《行政執法監督證》。三是堅持了行政執法人員持證上崗、亮證執法，明確未出示行政執法證的行政執法行為無(wú)效；四是在行政執法責任制實(shí)施方案和實(shí)施細則中，分解明確各級計劃生育部門(mén)有關(guān)執法機構、人員的執法任務(wù)、執法依據、執法職能、工作程序制度和執法責任，接受公開(kāi)監督。 （二）加強規范性文件備案審查，保證抽象行政行為合法 規范性文件一般是具體行政執法行為的直接依據，對管理相對人的權利和義務(wù)具有更大更廣泛的影響，一些亂收費、亂罰款等違法行為也常常借助規范性文件實(shí)現。因此，確保規范性文件合法是落實(shí)執法責任制的重要方面。對此，應重點(diǎn)抓好制定、清理和備案審查三個(gè)環(huán)節。一是嚴格依照法定職權，以法律法規規章為依據制定規范性文件，不得與法律法規規章相抵觸；下級政府制定的規章、規范性文件不得與上級政府制定的規范性文件相抵觸；部門(mén)制發(fā)的規范性文件不得與政府的規章、規范性文件相抵觸。二是在實(shí)施執法責任制之初，對計劃生育系統制發(fā)的規范性文件進(jìn)行全面清理，對繼續有效和應修改或廢止的行文公布；堅持法律法規或上級規范性文件出臺后，對照檢查原有規范性文件，凡抵觸的一律修改或廢止。三是制定規范文件備案審查制度。對規范性文件的審查范圍、審查機構、審查程序、審查辦法和責任等作了具體規定。要求全省各級計劃生育管理部門(mén)的政策法規科（處）負責本部門(mén)的規范性文件的備案審查。計劃生育管理部門(mén)內部職能機構起草的規范性文件應先經(jīng)政策法規機構進(jìn)行合法性審查再送辦公室核稿。重要的涉及公民權利義務(wù)的規范性文件由政策法規處牽頭組織起草并送分管領(lǐng)導審簽。 （三）建立完善行政執法程序制度，確保行政執法行為程序合法 在《行政訴訟法》實(shí)施初期，程序違法是導致計劃生育行政執法行為無(wú)效或行政訴訟敗訴的重要因素。針對這一影響行政執法水平的狀況，九十年代初，我們就開(kāi)始探索制定計劃生育主要行政執法行為程序并不斷加以總結完善，在實(shí)施部門(mén)執法責任制過(guò)程中，我們把建立計劃生育行政執法程序制度作為基礎工作的重點(diǎn)，使計劃生育行政執法在調查取證、審查、許可、審批、核準、處理、處罰以及復議應訴各環(huán)節都有章可循。還制定了行政執法錯案責任追究制度、法規規章實(shí)施情況報告制度、規范性文章備案審查制度、大案、要案申報制度、法制工作統計制度等內部工作制度。做到外部行政執法程序和內部行政執法程序并重。計劃生育行政執法文書(shū)是行政執法行為的記錄和反映，是開(kāi)展行政復議的基礎，也是行政應訴成敗的關(guān)鍵。我們制定了全省統一的行政執法文書(shū)格式，并于2001年元月1日起在全省啟用。隨著(zhù)國家“一法三規”和我省《條例》的相繼頒布或修訂，我省以前的行政執法文書(shū)格式還將作一些必要調整和完善。全省統一的行政執法程序和文書(shū)，充分發(fā)揮了統一協(xié)調、監督約束、矯正補充功能，充分保障了管理相對人的實(shí)體和程序權利。 （四）建立執法監督體系、促進(jìn)正確執法 權力缺乏監督，必將導致腐敗。有效的監督，可以預防和制約違法行政。應把建立高效運轉的監督機制作為實(shí)施執法責任制的重要環(huán)節，逐步形成以計劃生育法制機構為主體，人大監督、司法監督、政紀監督、計劃生育行政機關(guān)內部層級監督、群眾監督綜合發(fā)揮作用的監督體系。從1991年開(kāi)始省人大連續三年對各級政府貫徹實(shí)施《河南省計劃生育條例》的情況進(jìn)行檢查，省政協(xié)人口組或人口環(huán)境委員會(huì )每年都要對計劃生育執法問(wèn)題進(jìn)行調查。省計生委每年要組織全省計劃生育行政執法自查和抽查。對重大的行政處理和行政處罰案件，省計生委堅持事前指導和事后監督。同時(shí)，全省廣泛開(kāi)展村民自治和村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)，公開(kāi)辦事程序和制度，在全省范圍內實(shí)行了計劃生育和行政違法有獎舉報制度，取得了較好的效果。