計劃生育行政機關(guān)實(shí)行執法責任制的理關(guān)于思考和實(shí)踐尋求

【內容摘要】計劃生育行政機關(guān)執法行政責任制如何在新形勢下不斷深化、發(fā)展、提高，一方面需要不斷總結經(jīng)驗，另一方面也需要從其理論構架中尋找支撐、開(kāi)拓思路、豐富和完善執法責任制的內容。就此筆者試談一些自己的觀(guān)點(diǎn)合認識。 建立行政執法責任制的重要性和必要性：實(shí)施行政執法責任制是實(shí)現依法治國建設社會(huì )主義法制國家宏偉目標的重要途徑。是全面貫徹依法行政、切實(shí)保護公民、法人和其他組織的合法權益的一項重要措施和經(jīng)常性工作。由于行政法制建設在我國是相對較新和較薄弱的領(lǐng)域，行政法律規范和行政程序制度不完善，對行政執法權力的監督和制約不論是從意識上還是制度上都有待加強，以切實(shí)維護公民、法人和其他組織的合法權益。 如何全面推行計劃生育行政執法責任制：我省從2000年以來(lái)，開(kāi)始了行政執法責任制的探索。省計生委制發(fā)了《河南省計生委關(guān)于建立計劃生育行政執法責任制的意見(jiàn)》和《河南省計生委行政執法過(guò)錯責任追究制度實(shí)施辦法》，分解了目標、任務(wù)，規劃了實(shí)施步驟和保障措施、落實(shí)了領(lǐng)導、機構和人員。把嚴格執行有關(guān)計劃生育的法律法規，充分尊重并維護公民在生育上的合法權益，建立科學(xué)、高效、嚴謹的計劃生育行政執法體制，提高計劃生育法治管理水平，正確執法、文明執法作為我省計劃生育行政執法責任制的目標。為保證這個(gè)目標的實(shí)現，從清理規范行政執法主體，確保行政執法行為主體合法；加強規范性文件備案審查，保證抽象行政行為合法；建立完善行政執法程序制度，確保行政執法行為程序合法；建立執法監督體系、促進(jìn)正確執法；落實(shí)錯案責任追究制度，實(shí)現權責統一等五個(gè)方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。 在計劃生育這一涉及人口、經(jīng)濟、社會(huì )協(xié)調發(fā)展和可持續發(fā)展與公民個(gè)人的生育權利交匯的特殊領(lǐng)域，要全面推行行政執法責任制，應著(zhù)力解決好真正樹(shù)立行政機關(guān)權力應受制約的觀(guān)念；基層計劃生育行政執法主體必須符合法律法規的規定；建立統一規范的計劃生育行政執法程序；建立科學(xué)、系統的考核、監督、評估機制；完善行政執法過(guò)錯責任追究制度等五個(gè)方面的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】計劃生育行政執法責任制實(shí)踐探索

近年來(lái)，在依法治國方略的指導下，各級政府機關(guān)和所轄的行政管理部門(mén)，結合執法職能特點(diǎn)，先后開(kāi)展了行政執法責任制的試點(diǎn)和推廣工作。我省的計劃生育行政執法工作也相繼建立了行政執法責任制和行政過(guò)錯責任追究制，經(jīng)過(guò)幾年的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效。但如何在新形式下不斷深化、發(fā)展、提高，一方面需要不斷總結經(jīng)驗，另一方面也需要從其理論構架中尋找支撐、開(kāi)拓思路，豐富和完善執法責任制的內容。筆者試就此談一些自己的觀(guān)點(diǎn)和認識。 一、全面準確地理解行政執法責任制 （一）行政執法責任制的必要性 江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權利，實(shí)行執法責任制和評議考核制?！秉h的十五屆五中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十個(gè)五年計劃的建議》又進(jìn)一步要求“加快推行執法責任制、評議考核制，提高行政執法水平”。實(shí)施行政執法責任制是實(shí)現依法治國建設社會(huì )主義法制國家宏偉目標的重要途徑，是全面貫徹依法行政、切實(shí)保護公民、法人和其他組織的合法權益的一項重要措施和經(jīng)常性工作。由于行政法制建設在我國是相對較新和較薄弱的領(lǐng)域，行政法律規范和行政程序制度不完善，對行政執法權力的監督和制約不論是從意識上還是制度上都有待加強。從我國行政機關(guān)行使職權的實(shí)際看，行政機關(guān)片面重視“權”而忽視“責”。憑執法者個(gè)人好惡行使、擱置或拖延職責的現象相當普遍。因為這些行為沒(méi)有過(guò)到應受法律制裁的程序，難以追究法律責任或受到司法監督，而客觀(guān)上這些不當或輕微的違法行為對管理相對人權益的損害是最常見(jiàn)的。行政管理相對人對行政機關(guān)濫用權力、辦事拖沓、程序繁冗甚至故意刁難、增設障礙的現象求告無(wú)門(mén)?；诖?，行政執法責任制勢在必行。 （二）行政執法責任制的內涵和外延 依法行政作為政府行使權力的最基本準則，是法治建設的必然要求，也是法制建設本身發(fā)展的結果。依法行政的內涵包含職權法定、法律優(yōu)先、法律保留、依據法律和職權與職責統一。權力和義務(wù)的統一是基本的法律原則，職權與職責統一是行政機關(guān)行使行政職權的一個(gè)重要原則。也是行政執法責任制的理論依據。憲法、法律授予行政機關(guān)管理社會(huì )公共事務(wù)的權力，它與公民的權利不同。公民的權力是私權，私權利可以行使也可以放棄；但行政機關(guān)的職權是公權力，公權力不僅是可以行使而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關(guān)的職權，實(shí)際上也就是賦予行政機關(guān)以義務(wù)和責任，行政機關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機關(guān)的職權從另一角度說(shuō)，就是職責。放棄職權、不依法行使職權，就是不履行義務(wù)，就是失職，應該追究法律責任。 行政執法責任制是行政責任的重要部分，專(zhuān)指在行政執法過(guò)程中產(chǎn)生的行政責任。廣義的行政責任是行政法律規范要求行政主體在具體行政法律關(guān)系中履行和承擔的義務(wù)。這種義務(wù)分兩部分：第一部分是指行政主體必須按行政法要求進(jìn)行一定的作為或不作為，另一部分是指行政法主體由于不履行前一種義務(wù)而引起的法律后果，即依法形成了一種新的義務(wù)，而且當事人必須承擔。因此，行政執法責任制是行政責任的具體表現方式之一。行政執法責任制不僅是對行政執法行為的引導、規范、制約和預決，也是對違法或不適當的行政行為的責任追究制度。 行政執法責任的種類(lèi)包括行政政紀責任和行政侵權責任兩種。政紀責任的原因是國家行政機關(guān)人員違法失職行為，責任的形式是行政處分；行政侵權責任的原因是行政機關(guān)及其工作人員執法職務(wù)過(guò)程中侵犯相對人的合法權益，造成相對人的損害。責任形式以金錢(qián)賠償為主，以返還原物、恢復原狀、消除影響、恢復名譽(yù)、賠禮道歉為補充。 （三）實(shí)行行政執法責任制的基本要求 一是權、責的對應和統一。行政執法責任制的核心可以概括為：有權即有責，用權受監督，違法應追究。其根本目的是保證依法行政，保障公民、法人和其它組織的合法權益。權利和責任并重，這是行政執法責任制區別于其它工作程序制度的關(guān)鍵。只有職權而沒(méi)有責任的規定，與崗位責任制沒(méi)有多少區別。 二是執法責任要具體。行政執法責任是一利法律責任而非道義責任。執法責任制解決是沒(méi)有正確執法但尚未構成犯罪的行政執法行為的責任。因此，必須結合本機關(guān)、本部門(mén)的實(shí)際，規定明確、具體、可操作性的責任條款和形式，既要有實(shí)質(zhì)內容，又不能照抄有關(guān)法律法規的規定，才能解決法律調整之外的行政執法行為損害相對人權益的空檔。

三是不能以行政執法責任制替代法律責任或政紀責任。行政執法責任是一種獨立的責任，不能與其他法律責任或紀律責任相互代替。不能因為承擔了行政執法責任而免除應該承擔的法律責任。 二、如何全面推行行政執法責任制 我省從2000年以來(lái)，開(kāi)始了行政執法責任制的探索。省計生委制發(fā)了《河南省計生委關(guān)于建立計劃生育行政執法責任制的意見(jiàn)》和《河南省計生委行政執法過(guò)錯責任追究制度實(shí)施辦法》，分解了目標、任務(wù)，規劃了實(shí)施步驟和保障措施、落實(shí)了領(lǐng)導、機構和人員。一部分市、縣（區）計生委也相繼制定了具體實(shí)施措施。從根本上來(lái)看，行政執法責任制就是為了保證依法行政、提高行政執法水平，減少或杜絕執法違法或執法不當的現象發(fā)生。所以，我們把嚴格執行有關(guān)計劃生育的法律法規，充分尊重并維護公民在生育上的合法權益，建立科學(xué)、高效、嚴謹的計劃生育行政執法體制，提高計劃生育法治管理水平，正確執法、文明執法作為我省計劃生育行政執法責任制的目標。把保證抽象行政行為和具體行政行為的合法性作為落實(shí)執法責任制的具體途徑，以權、責、利的明確劃分和有機統一為中介，從執法主體、執法職能、執法程序、執法監督檢查、執法責任、錯案追究等各個(gè)環(huán)節入手，來(lái)具體落實(shí)和推行執法責任制： （一）清理規范行政執法主體，確保行政執法行為主體合法 主體合法是保證行政執法行為合法有效的基礎和首要條件。決定主體是否合法的因素有：是否是依法設立的組織；行使行政職權是否有法律法規的明確授權；是否在法律法規規定的范圍內行使職權。針對計劃生育行政執法的實(shí)際，重點(diǎn)應抓好以下工作：一是依法清理行政執法主體。尤其是對涉及到實(shí)施計劃生育行政處理和行政處罰等行政行為的主體資格權限進(jìn)行嚴格審查，禁止不具備行政執法主體資格的機構組織從事行政執法。堅決取締由臨時(shí)人員組成的小分隊、突擊隊、宣傳隊等形式。二是嚴格要求行政執法人員依法取得行政執法資格。全省行使執法人員凡未經(jīng)行政執法培訓和資格考試合格的，一律不發(fā)給《行政執法證》或《行政執法監督證》。三是堅持了行政執法人員持證上崗、亮證執法，明確未出示行政執法證的行政執法行為無(wú)效；四是在行政執法責任制實(shí)施方案和實(shí)施細則中，分解明確各級計劃生育部門(mén)有關(guān)執法機構、人員的執法任務(wù)、執法依據、執法職能、工作程序制度和執法責任，接受公開(kāi)監督。 （二）加強規范性文件備案審查，保證抽象行政行為合法 規范性文件一般是具體行政執法行為的直接依據，對管理相對人的權利和義務(wù)具有更大更廣泛的影響，一些亂收費、亂罰款等違法行為也常常借助規范性文件實(shí)現。因此，確保規范性文件合法是落實(shí)執法責任制的重要方面。對此，應重點(diǎn)抓好制定、清理和備案審查三個(gè)環(huán)節。一是嚴格依照法定職權，以法律法規規章為依據制定規范性文件，不得與法律法規規章相抵觸；下級政府制定的規章、規范性文件不得與上級政府制定的規范性文件相抵觸；部門(mén)制發(fā)的規范性文件不得與政府的規章、規范性文件相抵觸。二是在實(shí)施執法責任制之初，對計劃生育系統制發(fā)的規范性文件進(jìn)行全面清理，對繼續有效和應修改或廢止的行文公布；堅持法律法規或上級規范性文件出臺后，對照檢查原有規范性文件，凡抵觸的一律修改或廢止。三是制定規范文件備案審查制度。對規范性文件的審查范圍、審查機構、審查程序、審查辦法和責任等作了具體規定。要求全省各級計劃生育管理部門(mén)的政策法規科（處）負責本部門(mén)的規范性文件的備案審查。計劃生育管理部門(mén)內部職能機構起草的規范性文件應先經(jīng)政策法規機構進(jìn)行合法性審查再送辦公室核稿。重要的涉及公民權利義務(wù)的規范性文件由政策法規處牽頭組織起草并送分管領(lǐng)導審簽。

（五）落實(shí)錯案責任追究制度，實(shí)現權責統一 違法的行政行為受到追究和懲治，是落實(shí)執法責任制的最終環(huán)節，有錯必糾，違法必究，才能體現真正的法制精神。由于計劃生育行政執法絕大多數是由基層計劃生育行政執法人員實(shí)施的，侵犯公民人身權、財產(chǎn)權等合法權益的行為最容易發(fā)生在鄉鎮一級。執法責任制是否在鄉一級落實(shí)是執法責任制能否真正落實(shí)和發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我們在全省各級推行的情況下，把縣、鄉兩級落實(shí)錯案責任追究制度作為重點(diǎn)，要求各地根據具體情況和類(lèi)型，細化錯案追究責任制。每一件錯案與行政責任和經(jīng)濟責任掛鉤，對履行職責的考核與年終目標考核和經(jīng)濟獎懲密切相關(guān)。從制度上禁止了濫用職權或推諉責任、徇私枉法等情形發(fā)生。 三、探索實(shí)行行政執法責任制需要注意的若干問(wèn)題 行政執法責任制作為一種程序法上的制度，仍然應遵循現代國家行政程序法把保障公民權利、擴大民主參與機制、提高行政效率作為重要目標的模式。在計劃生育這一涉及人口經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展和可持續發(fā)展與公民個(gè)人的生育權利交匯的特殊領(lǐng)域，要全面推行行政執法責任制，應著(zhù)力解決好以下問(wèn)題： （一）真正樹(shù)立行政機關(guān)權力應受制約的觀(guān)念 各級行政機關(guān)及其工作人員首先要清晰地認識到，推行行政執法責任制是實(shí)現依法治國、依法行政的一種措施和保障，是對行政主體“權責統一、實(shí)施監督、違法必究”的具體體現。它重在對行政主體執法行為指引、規范、制約和預決，其相對應不言而喻的就是對公民權利的尊重、維護和保護。在以往的計劃生育行政執法過(guò)程中，公民的實(shí)體和程序權利被忽視，義務(wù)繁瑣、權利虛薄，權利義務(wù)嚴重失衡的現象不同程度存在。建立行政執法責任制，有利于防止濫用行政權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益，有利于防止和懲治腐敗，保持政府廉潔，有利于促使行政機關(guān)及其工作人員依法行政。同時(shí)，也是順應計劃生育工作思路、方式轉變和“小政府、大服務(wù)”政府職能轉變要求的。 （二）基層計劃生育行政執法主體必須符合法律法規的規定 如何認識和定位最基層的行政執法主體既是立法上的重要問(wèn)題，也是推行行政執法責任制不能回避的問(wèn)題。就全國范圍而言，在《人口計劃生育法》和《社會(huì )撫養費征收管理辦法》等法律法規尚未出臺前，各地法規規定的基層計劃生育行政執法主體有三種：鄉鎮人民政府、城市街道辦事處；鄉鎮人民政府、城市街道辦事處的計劃生育管理機構；縣級人民政府計劃生育主管部門(mén)。其中以規定鄉鎮壓人民政府、城市街道辦事處為基層行政執法主體為多，涉及到公民權利與義務(wù)的行政執法權往往也集中于此。因為具體的管理措施、方法和手段等具體行政行為通常是通過(guò)最基層的行政執法主體而加諸于管理相對人并影響管理相對人的權利義務(wù)的，這種基礎執法權屬的差異，導致以上各級計劃生育行政執法主體相應職權和職責參差各異。在講求法制協(xié)調統一的法治國家，是極其不和諧的?！度丝谂c計劃生育法》和《社會(huì )撫養費管理辦法》頒布以后，重新確認了縣級計劃生育基層執法主體地位，這是計劃生育工作的客觀(guān)要求也是法制統一的需要。那種認為這是削弱或剝奪鄉一級政府的計劃生育行政執法權的觀(guān)點(diǎn)是不適合我國現行法律、法規規定和中國的基本國情的。 （三）建立統一規范的計劃生育行政執法程序 在民主和法制的進(jìn)程中，只有通過(guò)程序的公開(kāi)與公正才能保證實(shí)體權利的公平與民主。就必要性而言，首先，行政執法的完善必須依賴(lài)于對執法程序的控制。有行政執法行為就有行政執法程序，但并非所有程序都能合理、迅速、準確有效地實(shí)現行政執法的目標；其次，行政執法程序直接影響行政執法行為是否合法有效；第三，隨著(zhù)現代國家行政管理的專(zhuān)業(yè)化、復雜化，行政機關(guān)的自由載量權越來(lái)越大，從實(shí)體上控制行政機關(guān)的權力愈益困難，通過(guò)行政程序來(lái)控制行政機關(guān)的權力就愈顯得重要而有成效。 就可行性有言，行政程序法和程序規則的欠缺和薄弱，在我國短期難以根本改變。但行政程序法典化是世界各國的發(fā)展趨勢。在條件不具備時(shí)，我國已逐漸分別制定了規范幾種主要行政行為程序的法律，如《復議法》、《處罰法》等計劃生育行政執法程序也可以如法制定。在各省已經(jīng)有多少深淺不同的嘗試的基礎上，應該著(zhù)手對主要計劃生育行政執法行為的程序進(jìn)行統一。如：計劃生育行政處理、行政獎勵、行政許可等外部行政執法程序和一些內部行政執法程序。貫穿以公開(kāi)原則、參與原則和行政效率原則這三項最重要的基本原則，以保障依法行政和當事人權利的實(shí)現。 （四）建立科學(xué)、系統的考核、監督、評估機制 行政執法責任制作為一督促履行法定職責而建立的制度，本身就包含著(zhù)不履行或不適當履行所應承擔的懲罰性后果，即法律責任。在我國，行政行為違法的確認有行政確認權、司法確認權和人大確認權。就推行行政執法責任而言，主要是行政確認權，它是行政機關(guān)對自身實(shí)行監督而產(chǎn)生的當然權力，包括作為原行政行為機關(guān)和上級行政機關(guān)對違法行為的確認，是確定行政執法責任的根本依據。 科學(xué)、系統的考核、評議制度應該建立在對執法過(guò)程的監督檢查和執法效果的評定基礎上。過(guò)程的考核，重點(diǎn)在有無(wú)違反法定程序的行為；效果的考核，如有無(wú)違反“七個(gè)不準”的規定和其他侵犯公民人身權、財產(chǎn)權的行為。同時(shí)，針對不同級別的計劃生育行政執法主體，考核評議的內容和重點(diǎn)應有所側重。 （五）完善行政執法過(guò)錯責任追究制度 執法過(guò)錯責任制是錯案責任追究制度的延伸和發(fā)展。以往的錯案責任追究制度，僅能對因錯誤執法、產(chǎn)生較嚴重后果的執法行為進(jìn)行責任追究，在適用上有較大的局限性，一定程度上制約了執法責任制作用的發(fā)揮。因此，把過(guò)失納入責任追究的范圍是進(jìn)一步提高行政執法水平的需要。這與《國家賠償法》對重大過(guò)失行為的追償責任是相一致的。所以，執法過(guò)錯責任制的追究范圍是：計劃生育行政執法人員故意或過(guò)失造成認定事實(shí)錯誤、適用法律錯誤、違反法定程序或者其他執法錯誤的，均應納入執法過(guò)錯責任追究的范圍。包括對行政復議被撤消或行政訴訟敗訴的案件實(shí)行責任倒查。對構成執法過(guò)錯的行為，按照實(shí)事求是、有錯必糾、過(guò)錯和處罰相適應的原則，根據執法過(guò)錯的程度大小，分別規定處理意見(jiàn)。對應當追究政紀、黨紀、法律責任的，移送有關(guān)部門(mén)。