關(guān)于積極探索社會(huì )福利服務(wù)供給的市場(chǎng)化機制

： 社會(huì )福利服務(wù)的供給、管理及促進(jìn)機制是伴隨著(zhù)福利制度的變遷而發(fā)展演變的。西方發(fā)達國家就曾經(jīng)歷了從二戰后的“福利國家”到70年代末的“福利社會(huì )”的重大變革。伴隨著(zhù)這一變遷，原先被政府取代的慈善機構、民間互助組織，以及社區、鄰里、家庭等傳統社會(huì )福利供給主體在“福利社會(huì )”建設中又重新得到重視。這其中體制創(chuàng )新的核心問(wèn)題，是如何既有效地發(fā)揮社會(huì )多方力量的作用，又確保社會(huì )福利服務(wù)供給體現公平性原則。為此，無(wú)論是新自由主義的私營(yíng)化模式還是強調第三部門(mén)作為社會(huì )福利服務(wù)的供給主體的福利多元主義模式，都試圖通過(guò)建立健全政府與社會(huì )力量的分工合作機制來(lái)解決福利國家制度的弊端，取得社會(huì )福利服務(wù)供給公平與效率的雙贏(yíng)。

在我國，社會(huì )福利服務(wù)的供給、管理與促進(jìn)機制也伴隨著(zhù)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟社會(huì )的變遷而發(fā)生著(zhù)深刻的變革，其基本趨勢是由原先的政府包辦(城鎮在職居民)+不干預(農民及無(wú)業(yè)人員)模式逐步向新的社會(huì )福利服務(wù)模式轉換。在邁向市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)程中，政府既面臨著(zhù)強化基本公共服務(wù)功能，建立健全社會(huì )福利保障體系，以有效克服市場(chǎng)失靈的課題，又面臨著(zhù)在轉變政府職能的過(guò)程中，探索和建構新型的社會(huì )福利服務(wù)供給模式的挑戰。

一、培育多元化的社會(huì )福利服務(wù)供給主體

一般說(shuō)來(lái)，政府部門(mén)、公立社會(huì )服務(wù)機構、民間社會(huì )服務(wù)組織是社會(huì )福利服務(wù)的主要力量。在性質(zhì)上，他們三者有著(zhù)明確的界定，政府部門(mén)側重于根據社會(huì )福利的需求確定福利的投入，分配福利資源，制定相關(guān)的福利政策；而社會(huì )福利組織，無(wú)論是公立的，還是志愿的，更多的是直接面向公眾的服務(wù)。在承擔的社會(huì )福利服務(wù)的職責上，前者的相當一部分職能不斷向后者轉化，這不僅是更全面滿(mǎn)足社會(huì )福利需求的一種客觀(guān)需要，也是福利服務(wù)社會(huì )化發(fā)展的進(jìn)步趨勢。社會(huì )福利的社會(huì )化雖然意味著(zhù)政府可以在服務(wù)具體遞送方面發(fā)揮民間組織的積極作用，但這樣做并不是沒(méi)有條件的，一是社會(huì )上已經(jīng)有相應的組織或機構可以承接政府退出后的社會(huì )功能，不至于政府退出了、卻沒(méi)有相應的組織或機構可以承擔起政府原有的職責與功能，導致社會(huì )不必要的混亂與無(wú)序；二是政府對這些承接政府功能的組織與機構能夠進(jìn)行有效地監管和評估。

根據美國著(zhù)名社會(huì )學(xué)家詹姆斯·米基利(James Midgley)對社會(huì )福利主要制度安排的描述，民間組織參與社會(huì )福利服務(wù)提供的路徑選擇主要有：

第一，非正式的社會(huì )福利服務(wù)提供。非正式的社會(huì )福利制度，包括個(gè)人、家庭、鄰里和社區為增進(jìn)社會(huì )福利，履行文化和道德責任所承擔的各種活動(dòng)，例如個(gè)人幫助和照料家庭成員的活動(dòng)，幫助周?chē)枰獛椭娜说幕顒?dòng)，社區在這個(gè)方面的集體努力等等。它是一種由家人、親戚、朋友、鄰居、社區內志愿者和社區領(lǐng)袖、社區積極分子等組成的非正式網(wǎng)絡(luò )提供。非正式的或者說(shuō)非專(zhuān)業(yè)的、民間的自我服務(wù)，旨在對社區內有需要的人提供福利服務(wù)的非正式制度，也被稱(chēng)為“由社區照顧(care by the community)”的社區福利服務(wù)制度。在非正式的社會(huì )福利制度中，民間組織主要是起到輔助和補充作用，如向社區內參與自我服務(wù)的人員提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)指導和培訓，為非正式社會(huì )福利服務(wù)提供部分資金或物質(zhì)幫助，鼓勵生活在社區內的本機構成員業(yè)余參與非正式社會(huì )福利服務(wù)等。

第二，正式的社會(huì )福利服務(wù)提供。在世界各國，各種社會(huì )福利服務(wù)通常是以社區為單元來(lái)組織，并最終落實(shí)到生活在社區中有需要的個(gè)人。因此，正式的社會(huì )福利服務(wù)也就是正式的社區福利服務(wù)。具體地，民間組織介入正式的社區福利服務(wù)提供的方式通過(guò)“社區內照顧(care in thecommunity)”來(lái)進(jìn)行的。所謂“社區內照顧”，就是指為了避免過(guò)去大型照顧機構那種冷漠、沒(méi)有人情味和與世隔絕的、程式化的、機構化的專(zhuān)業(yè)照顧帶來(lái)的負面效應，由政府及非政府的服務(wù)機構在社區里建立小型的、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)機構，發(fā)展以社區為基礎的治療與服務(wù)設施、技術(shù)和計劃，使所提供的福利服務(wù)更貼近人們的正常生活和真實(shí)需求，如建立社區活動(dòng)中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無(wú)法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務(wù)。這是民間組織參與社區福利服務(wù)的主要途徑。

第三，參與國家社會(huì )福利服務(wù)。在這里，參與國家社會(huì )福利服務(wù)是指民間組織參與國家(政府)主導的社會(huì )福利制度，與政府機構相配合共同為社會(huì )提供福利服務(wù)。民間組織參與社會(huì )福利服務(wù)提供在我國香港和臺灣都積累了豐富的經(jīng)驗。香港政府與社會(huì )福利團體的分工是，政府只負責提供社會(huì )保障和緊急救援服務(wù)，而社會(huì )福利團體則提供了大部分的直接福利服務(wù)。據香港社會(huì )福利署負責人估計，政府供給的服務(wù)量大約占15％，其余85％都是由社會(huì )福利團體供給的。從工作人員數量來(lái)看，1998年香港社會(huì )福利團體及服務(wù)機構共有工作人員25000人，占全港社會(huì )福利工作人員的80％。

二、積極探索社會(huì )福利服務(wù)供給的市場(chǎng)化機制

供給方式的市場(chǎng)化是當代社會(huì )福利服務(wù)供給模式改革的重要路徑。西方發(fā)達國家社會(huì )福利服務(wù)供給民營(yíng)化或市場(chǎng)化改革，主要有兩大形式，分別對應著(zhù)福利體制的兩種維度的改革：“一種以替代為特征，它力圖重新發(fā)掘和復興傳統社會(huì )組織的積極角色；另外一種以授權為特征，它通過(guò)憑單制和合同承包的形式實(shí)現”，其具體實(shí)現方式，比較常見(jiàn)的有服務(wù)承包(將社會(huì )福利服務(wù)通過(guò)訂立合同的方式委托給民間盈利或非盈利機構，由它們來(lái)提供社會(huì )福利服務(wù))、補貼制度(政府通過(guò)補助制度以降低其服務(wù)收費，使低收入者也能享受較低價(jià)格的服務(wù))、志愿服務(wù)(義工通過(guò)慈善或義務(wù)機構，提供原本由政府提供的服務(wù))、自助性服務(wù)(由家庭、鄰居、朋友來(lái)提供)、憑單購買(mǎi)(政府為特殊人群提供帶有現金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內購買(mǎi)所需要的服務(wù))、完全市場(chǎng)化服務(wù)以及自愿者提供的慈善幫助等等。

社會(huì )福利服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革的重要目的，是通過(guò)引入市場(chǎng)機制提高供給效率。按照公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給適度分離的理論，政府在社會(huì )福利中的投資主體角色并不意味著(zhù)政府既要出錢(qián)，又要直接生產(chǎn)和遞送服務(wù)。政府必須承擔起為社會(huì )大眾提供充足和高質(zhì)量社會(huì )服務(wù)的責任，但在提供這些服務(wù)的過(guò)程中可以在某些環(huán)節上有選擇地使用市場(chǎng)機制。英國的基本做法是，在社會(huì )福利服務(wù)的領(lǐng)域建立“準市場(chǎng)”機制，引入市場(chǎng)競爭，提高服務(wù)機構的效率，政府盡量少扮演服務(wù)供給者的角色，讓私人部門(mén)和志愿部門(mén)擔當直接的供給者，政府代表居民的利益作為“購買(mǎi)者”向非官辦機構進(jìn)行支付。這樣促使不同的服務(wù)供給者之間出現競爭，形成提高服務(wù)機構效率的良性機制。

社會(huì )福利服務(wù)供給的市場(chǎng)化在公共服務(wù)領(lǐng)域中減少了政府的角色而擴大了私人部門(mén)的角色，但更具體地來(lái)說(shuō)，是將產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與遞送環(huán)節從公共向私人的轉移，而政府在財政和服務(wù)監督方面的角色并沒(méi)有減少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”為特點(diǎn)的醫療救濟與保險制度，公共部門(mén)不再提供或者至少不再直接提供服務(wù)，政府角色的分量下降了，但它仍然在財政支持和監督方面發(fā)揮著(zhù)主要作用，并且掌握著(zhù)決定由哪些組織與其合作提供服務(wù)的權力。這樣一來(lái)，公共部門(mén)在生產(chǎn)中的分量下降了，而作為監督者的地位卻提高了，同時(shí)政府還要提供財政支持。

“政府購買(mǎi)服務(wù)”在我國內地尚處于起步階段，但已經(jīng)顯示出了良好的前景。2000年上海率先在改革社會(huì )管理體制時(shí)提出并推行政府購買(mǎi)服務(wù)，盧灣區等六個(gè)區的12個(gè)街道開(kāi)展了依托養老機構開(kāi)展居家養老工作的試點(diǎn)工作。南京市鼓樓區于2003年開(kāi)始推出政府購買(mǎi)服務(wù)、民間組織運作的“居家養老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區服務(wù)中心”的服務(wù)員為獨居老人提供居家服務(wù)。深圳市政府于2007年也培育了鵬星社會(huì )工作服務(wù)社、社聯(lián)社會(huì )工作服務(wù)中心以及深圳慈善公益網(wǎng)三家社會(huì )工作機構，在社區建設、社會(huì )福利與救助、青少年教育、醫療衛生、社會(huì )矯正、監所管理、禁毒、殘障康復、人口計生、外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)購買(mǎi)社工服務(wù)的試點(diǎn)。在這方面，最能體現政府、民間組織與市場(chǎng)合作的發(fā)展方向的，是寧波市海曙區的試驗。

必須明確的是，政府雖然可以購買(mǎi)社會(huì )福利供給服務(wù)，但這并不意味著(zhù)政府可以減輕對社會(huì )福利的投入責任，而是要承擔起更大的責任，只不過(guò)這種責任是宏觀(guān)管理方面的責任而不是象過(guò)去那樣對社會(huì )福利的直接提供和生產(chǎn)。在政府購買(mǎi)服務(wù)的行動(dòng)中，通過(guò)實(shí)現“政府提供”與“政府生產(chǎn)”相分離，政府角色主要定位為決策者、購買(mǎi)者和監督者。作為決策者，政府要了解群眾需求、制定發(fā)展規劃，合理地進(jìn)行制度設計和安排，形成一個(gè)政府、市場(chǎng)、非政府組織、家庭、社區這些不同系統共同發(fā)揮作用的制度框架。作為購買(mǎi)者，要堅持公開(kāi)、公正、公平的原則，嚴格規范招投標行為；要嚴格財政制度，將購買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費納入到政府年度采購計劃，實(shí)行統一管理，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，確保財務(wù)的透明化、規范化、制度化；要大力鼓勵、引導社會(huì )捐贈，創(chuàng )造好的政策環(huán)境以促進(jìn)社會(huì )捐贈氛圍的形成。作為“監督者”，政府部門(mén)要確定服務(wù)的價(jià)格評定標準，建立評估專(zhuān)家庫，對服務(wù)提供方的服務(wù)項目進(jìn)行定期考核和評估，建立事前評定、事中監管、事后評估相結合的綜合績(jì)效評價(jià)體系，保證社會(huì )服務(wù)項目從設定到提供到評估都有完善的機制加以規范。

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①徐月賓、張秀蘭：《中國政府在社會(huì )福利中的角色重建》，《中國社會(huì )科學(xué)2005年第5期。

②李志明、陳潁嬌：《第三部門(mén)介入社會(huì )福利服務(wù)提供領(lǐng)域的理論解釋及其路徑選擇》，《湖北省科學(xué)~2006年第5期。

③楊團主編：《社會(huì )福利社會(huì )化：上海與香港社會(huì )福利體系比較》，華夏出版社2001年版，第18頁(yè)。

④E·s·薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第297頁(yè)。

⑤張秀蘭、徐月賓：《我國社會(huì )福利社會(huì )化的目標及途徑探討》，《江蘇社會(huì )科學(xué)》2006年第2期。

⑥參見(jiàn)王詩(shī)宗：《地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區政府購買(mǎi)居家養老政策為例》，《公共管理學(xué)報》2007年第4期。