中國社會(huì )福利制度改革的方向

摘 要 首先提出對社會(huì )福利涵義及特征的界定，然后總結了我國傳統的社會(huì )福利制度的特點(diǎn)及其改革進(jìn)程，最后根據上海、香港和其它國家的經(jīng)驗，提出筆者對我國社會(huì )福利制度改革目標模式的構想。改革開(kāi)放前我國的社會(huì )福利制度呈現出制度化再分配與補缺型并存的城鄉分割的二元格局。

關(guān)鍵詞 社會(huì )福利 制度改革 發(fā)展方向

1 社會(huì )福利的涵義及本質(zhì)特征

社會(huì )福利的內涵及外延隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展而演變。從發(fā)達國家的歷史來(lái)看，社會(huì )福利的重心經(jīng)歷了從社會(huì )救助到社會(huì )保險再到普遍性的社會(huì )服務(wù)的過(guò)程。時(shí)至今日，在發(fā)達國家，各種名目繁多的社會(huì )補貼和社會(huì )服務(wù)項目成為最受關(guān)注的社會(huì )福利項目。在我國，一方面隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，社會(huì )福利已逐漸脫離了社會(huì )救濟的范疇；另一方面，由于受到發(fā)達國家社會(huì )福利觀(guān)念的影響，對于社會(huì )福利的看法也發(fā)生了顯著(zhù)的變化，并且同時(shí)出現了多種多樣的觀(guān)點(diǎn)和主張。筆者把它界定為，社會(huì )福利是國家和社會(huì )為滿(mǎn)足社會(huì )成員基本的生存需求之上的需求，運用社會(huì )互助的機制來(lái)提高他們的生活質(zhì)量的活動(dòng)。在現實(shí)中，社會(huì )福利通常包括滿(mǎn)足人們在生活照顧、護理保健、文化娛樂(lè )、精神慰藉等方面需求的活動(dòng)，此外在廣義上亦包括住房、教育、醫療等內容。社會(huì )福利有三個(gè)本質(zhì)特征：

(1) 脆弱群體優(yōu)先。在任何時(shí)代、任何社會(huì )中都存在著(zhù)老人、兒童、殘疾人等社會(huì )脆弱群體，他們存在一些特殊的需求，由于自身能力的不足，需要來(lái)自社會(huì )的保護和滿(mǎn)足，其中主要是生活照顧服務(wù)，也包括身體康復、教育、就業(yè)、權益保護等方面的需求。國家和社會(huì )應該首先滿(mǎn)足這個(gè)群體的需求，并隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展不斷地提高他們的生活質(zhì)量。

(2) 福利性。對受益者個(gè)人來(lái)說(shuō)，社會(huì )福利具有福利性。面向脆弱群體提供的社會(huì )福利服務(wù)，因為他們的經(jīng)濟收入和支付能力有限，常常是免費或者是象征性的收費，這無(wú)疑具有福利性。即使收取的費用比較高，但只要未達到該項服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，則仍然存在著(zhù)福利性，屬于社會(huì )福利的范疇?！笆袌?chǎng)價(jià)格是判斷是否存在社會(huì )福利的標尺?！比绻凑帐袌?chǎng)價(jià)格收費，就超出了社會(huì )福利領(lǐng)域而屬于經(jīng)濟領(lǐng)域。

(3) 服務(wù)性?！吧鐣?huì )福利側重于滿(mǎn)足社會(huì )成員較高水平或較高層次的社會(huì )保障需求”，這些需求大多是以服務(wù)的形式提供的，因此社會(huì )化的服務(wù)是社會(huì )福利主要的實(shí)現方式和表現形式。社會(huì )福利的特點(diǎn)是為個(gè)人提供服務(wù)，以滿(mǎn)足他們各方面的需求。因此，福利服務(wù)的主體和資源是社會(huì )化的，但服務(wù)的對象和方式卻是個(gè)體化的，必須針對每個(gè)服務(wù)對象具體的特點(diǎn)和情況，靈活多樣、因地制宜地開(kāi)展福利服務(wù)。

2 我國傳統的社會(huì )福利制度及其改革

我國傳統的社會(huì )福利制度是指改革開(kāi)放之前計劃經(jīng)濟時(shí)代的社會(huì )福利制度。它呈現出一種制度性供給與補缺型福利并存的二元格局。這種福利模式是與我國城鄉分割的二元經(jīng)濟體制相適應的。在城市，社會(huì )福利屬于制度化再分配型福利，是保障程度和福利水平很高的國家福利模式。這種模式與充分就業(yè)的就業(yè)制度緊密相聯(lián)。絕大多數城市居民通過(guò)自己就業(yè)的單位得到全面而優(yōu)厚的社會(huì )福利待遇。從衣食住行到生老病死，人們生活中幾乎一切方面都得到了單位的關(guān)懷與保障。這種制度的福利水平即使比起西方的福利國家來(lái)，也有過(guò)之而無(wú)不及。因為傳統體制下的國有單位并不自負盈虧，和國家財政實(shí)際上是“一本賬”，所以國家和單位具有同一性。單位只是國家向城市居民提供各種福利的工具和途徑。此外，城市里也存在一些非就業(yè)人口如孤老殘幼等“三無(wú)”對象，接受著(zhù)國家民政部門(mén)的收養和救濟，屬于補缺型的福利模式，但因為覆蓋的人數極少，在我國城市的社會(huì )福利體系只是處于附屬和補充的地位。在農村，我國的社會(huì )福利是典型的補缺型的集體福利模式。國家基本上不對農村的社會(huì )福利承擔責任，而是由農村的集體組織（如人民公社、生產(chǎn)隊等）承擔有限的責任，即對農村的孤老殘幼等“三無(wú)”人員實(shí)行“五?！惫B。由于當時(shí)農村的經(jīng)濟發(fā)展十分落后，又很少得到來(lái)自國家的財政支持，因此農村集體所辦的福利只能覆蓋少數“三無(wú)”人員，而且福利待遇處于社會(huì )救濟層次。在計劃經(jīng)濟時(shí)代，國家包攬、高水平的城市福利與項目殘缺、救濟型的農村福利相互分割，形成了鮮明的對比。

20世紀70年代末，中國進(jìn)入了改革開(kāi)放的新的歷史時(shí)期。為適應社會(huì )經(jīng)濟結構的日益改變，社會(huì )福利制度也于20世紀80年代中期走上了改革之路。到今天，在社會(huì )福利領(lǐng)域已初步形成了一套“社會(huì )福利社會(huì )化”的改革思路和方針政策?！吧鐣?huì )福利社會(huì )化”萌芽于20世紀80年代初期，明確提出是在1990年，在2000年的全國社會(huì )福利社會(huì )化工作會(huì )議上得到系統闡述。在實(shí)踐中表現為原有的以社會(huì )救濟為特征、政府包辦、只面向“三無(wú)”對象和“五保戶(hù)”的模式向政府負責社會(huì )福利費用、全社會(huì )興辦社會(huì )福利、面向社會(huì )上有需求的所有公民、福利機構市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的新型社會(huì )福利模式轉變。這個(gè)過(guò)程由國有社會(huì )福利機構的改革發(fā)端，然后開(kāi)展面向社會(huì )全體公民的社區服務(wù)，之后逐步形成一套社會(huì )福利社會(huì )化的思路。然而從總體上看，社會(huì )福利領(lǐng)域的改革與發(fā)展是漸進(jìn)而緩慢的，新型的社會(huì )福利制度至今并未出現。

3 對我國社會(huì )福利制度改革目標模式的構想

根據本文對社會(huì )福利涵義的界定，充分借鑒和學(xué)習以上幾種制度的優(yōu)點(diǎn)，筆者初步形成了對于我國社會(huì )福利改革目標模式的構想。它包含下面五個(gè)方面的內容：

3.1 政府辦福利機構民營(yíng)化

在現有體制下，政府辦的社會(huì )福利機構成為政府部門(mén)的附屬機構，缺乏人、財、物等方面的經(jīng)營(yíng)自主權，諸如機構臃腫、人浮于事、態(tài)度惡劣、效率低下等成為官辦福利機構的通病。要根本改變這種狀況，必須采取釜底抽薪的辦法，即將大多數的官辦福利機構民營(yíng)化。當然民營(yíng)化不等于私有化。作為非營(yíng)利機構，最關(guān)鍵的問(wèn)題是經(jīng)營(yíng)權而不是所有權。所有權的模糊性是所有非營(yíng)利機構的共同特征。民營(yíng)化的方法有很多，比如可以實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)的辦法，這方面的探索也是上海首先進(jìn)行的。但要注意的是，既然委托經(jīng)營(yíng)的是非營(yíng)利的福利事業(yè)，政府就不應該再收什么經(jīng)營(yíng)承包費用，否則這種費用最終會(huì )轉嫁到福利服務(wù)的對象頭上，這與政府介入社會(huì )福利的目的是根本相悖的。當然，根據香港的經(jīng)驗，有一小部分政府辦的福利機構是不能民營(yíng)化的，因為這些機構提供的是需要借助行政權威的具有強制性或者政策性較強的服務(wù)。這些服務(wù)是民間機構做不好或不愿做的，因此必須由政府直接提供。

3.2 發(fā)展民辦非營(yíng)利性的福利機構，使之成為社會(huì )福利機構的主體形式

按照官方的分類(lèi)，我國的社會(huì )福利機構分為民政部門(mén)辦和社會(huì )辦兩大類(lèi)，然而社會(huì )辦卻不等于“民辦”和“非政府辦”，社會(huì )辦的福利機構中，有一部分如鄉鎮政府用財政資金舉辦的機構其實(shí)亦屬于政府辦的范疇。此外，在我國，很多社會(huì )福利機構雖然主要是運用社會(huì )資金興辦的，但整個(gè)興辦過(guò)程，如倡導發(fā)起、組織建設和經(jīng)營(yíng)運作要么由政府機構主持，要么受到政府機構很深的影響。而真正社會(huì )辦的福利機構生存發(fā)展的空間受到很大的限制，仍然不能得到與國辦福利機構平等的發(fā)展機會(huì )。因此，首先要對現有的社會(huì )辦福利機構實(shí)行“去政府化”，將政府從這些機構僭取的權力歸還給它們，使這些社會(huì )辦的福利機構真正“社會(huì )辦”，成為民辦的、非營(yíng)利性的福利機構。其次，政府要給予民辦福利機構和國有福利機構平等的發(fā)展空間。政府目前應該出臺更大力度的優(yōu)惠政策，鼓勵、支持和資助民辦福利機構的興辦和發(fā)展。從世界各國社會(huì )福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來(lái)看，民辦非營(yíng)利性的福利機構應該成為我國社會(huì )福利機構的主體形式。

3.3 遵循的是普遍主義原則

為了體現出福利性，應建立面向所有非營(yíng)利性福利機構的政府資助制度。這種資助制度對各種所有制、各種主體和形式的福利機構是一視同仁、平等對待的。具體資助數額應根據各個(gè)福利機構服務(wù)項目的多少和規模大小而定。同時(shí)，為了與政府補貼制度相銜接，政府資助的總體水平較低，只占各種福利機構建設和運作經(jīng)費很小的一部分。當然，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增強，政府應逐漸加大對福利機構資助的力度和份額。

3.4 按照社會(huì )福利服務(wù)的特點(diǎn)將福利服務(wù)項目分為兩大類(lèi)

第一類(lèi)是諸如對老人、兒童生活照顧等項目，這類(lèi)項目需求量較大，雖包含著(zhù)個(gè)人、家庭、社會(huì )和政府的責任，但對受益人來(lái)說(shuō)，個(gè)人責任和家庭責任占主要地位，個(gè)人有購買(mǎi)意愿，從而可以使收費達到成本價(jià)格，對這類(lèi)項目實(shí)行政府補貼制度。具體做法為，福利機構實(shí)行收費制，并依據福利服務(wù)的市場(chǎng)供求關(guān)系確定收費水平。政府將對國有福利機構的撥款除小部分保留并改造成政府資助制外，絕大部分改為對福利對象的補貼，其中對“三無(wú)”和收入低于社會(huì )最低生活保障線(xiàn)的人員，改由社會(huì )救助系統的最低生活保障制度提供救助金；而對于收入高于最低生活保障線(xiàn)卻低于社會(huì )平均水平的弱勢群體，則根據個(gè)人財產(chǎn)和收入的多少相應給予補貼，對個(gè)人收入達到社會(huì )平均水平的則不再給予補貼。然后包括受到補貼和沒(méi)有受到補貼的所有公民都可以自由選擇福利機構，購買(mǎi)自己需要的福利服務(wù)。從而在福利服務(wù)機構與服務(wù)對象之間引進(jìn)市場(chǎng)機制，在福利機構之間引入競爭，促使福利機構提供廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

3.5 可建立政府購買(mǎi)制度

比如由政府辦福利機構提供的服務(wù)項目就屬于此類(lèi)。此外，實(shí)行政府補貼制的目的是通過(guò)服務(wù)對象選擇服務(wù)機構而引進(jìn)競爭機制。但如果服務(wù)對象本身缺乏選擇能力，同時(shí)又沒(méi)有撫養人或監護人為他選擇，例如孤兒和精神病人等，也應實(shí)行政府購買(mǎi)制度。政府購買(mǎi)，就是在某項福利服務(wù)一定質(zhì)量的前提下，按照所提供服務(wù)的總量由政府一次性的支付服務(wù)費用。政府購買(mǎi)要有效果，關(guān)鍵是對福利機構業(yè)績(jì)的考核，其中對服務(wù)質(zhì)量的考核最為重要。因為服務(wù)對象沒(méi)有選擇服務(wù)機構的權利，在與服務(wù)機構的關(guān)系中處于被動(dòng)和弱勢地位。在沒(méi)有來(lái)自外部的強有力約束和監督情況下，福利服務(wù)機構很容易降低服務(wù)標準，忽略服務(wù)質(zhì)量，損害服務(wù)對象應享有的權益。因此，政府要加強對服務(wù)機構的業(yè)績(jì)表現的監察，加大對服務(wù)質(zhì)量考核的力度。

1 孫炳耀，常宗虎.中國社會(huì )福利概論[M].中

國社會(huì )出版社，2002

2 鄭功成.中國社會(huì )保障制度變遷與評估[M].

北京：中國人民大學(xué)出版社，2002

3 王子今.中國社會(huì )福利史[M].北京：中國社會(huì )

出版社，2002

4 楊團.社會(huì )福利社會(huì )化：上海與香港社會(huì )

福利體系比較[M].上海：華夏出版社，2001