我國社會(huì )福利制度的現狀和問(wèn)題

在保障學(xué)界，人們往往把社會(huì )保障與社會(huì )福利兩個(gè)概念混同使用。在這里，我們將社會(huì )福利作為社會(huì )保障體系之下五個(gè)項目中的一個(gè)項目來(lái)使用。

在社會(huì )保障法律體系中，社會(huì )保險旨在為人們的例如生老病死這些一般生活風(fēng)險提供保護；社會(huì )補償旨在為人們在遭遇例如戰爭、暴力行為這些特殊的生活風(fēng)險而受到損害時(shí)提供保護；社會(huì )救濟旨為那些不能從社會(huì )保險或者社會(huì )補償中獲得待遇或者從社會(huì )保險或社會(huì )補償中獲得的待遇不能維持其基本生活需要的人們提供的保護。而社會(huì )福利旨在為提高和改善人們的生活質(zhì)量以及人們的全面而提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)設施，例如住房津貼、津貼、青少年津貼、老年公寓、博物館等。

（一）我國傳統福利制度的建立和

我國的社會(huì )福利制度建立于20世紀50年代，1951年8月發(fā)布了《關(guān)于城市救濟福利工作報告》，報告由政府民政部門(mén)負責組織實(shí)施，保障對象主要是無(wú)依無(wú)靠的城鎮孤寡老人、孤兒或棄嬰、殘疾人等。民政部門(mén)通過(guò)設立福利機構為這些孤老殘幼人員提供保障。福利機構分為社會(huì )福利事業(yè)和社會(huì )福利兩類(lèi)。福利事業(yè)機構包括各種收養性的福利院、精神病院等；福利企業(yè)主要是通過(guò)為殘疾人提供就業(yè)機會(huì )，解決殘疾人的生活保障。民政部主管的這些福利只覆蓋了城鎮極少數特殊人群（占總人口1%不到）。1950年6月頒布的《工會(huì )法》、1953年勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例實(shí)施細則修正草案》對企業(yè)職工的生活困難補貼、探親補貼、取暖補貼作了規定，還規定企業(yè)應設立食堂、托兒所，所需費用由企業(yè)行政或資方負責。1953年5月財政部、人事部發(fā)布《關(guān)于統一掌管多子女補助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、1954年3月政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、1956年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家機關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位1956年職工冬季宿舍取暖補貼的通知》、1957年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于職工生活方面若干問(wèn)題的指示》，這些法規對國家機關(guān)、事業(yè)單位職工的冬季取暖、生活困難補助、職工住宅、上下班、職工家屬醫療補助、生活必需品供應等問(wèn)題作了全面的規定。由此，絕大多數企業(yè)職工以及國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員的福利需求按規定由其所在單位提供，并且是我國社會(huì )福利的主體（占城市居民的95%以上，占總人口的25%以上）。企業(yè)職工的福利由勞動(dòng)部負責和管理，而國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的福利由政府人事部門(mén)負責?？梢钥闯?，我國的社會(huì )福利是由民政福利、企業(yè)職工福利和國家機關(guān)、事業(yè)單位職工福利三部分組成。

從20世紀50年代初建立社會(huì )福利制度至90年代末期的整個(gè)計劃時(shí)期，城鎮居民能夠享受到的福利待遇在不斷增加，從職工的生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養，到為職工建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫務(wù)室、閱覽室、場(chǎng)，再到為所有城鎮居民提供糧油以及副食品價(jià)格補貼，一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)單位就是一個(gè)無(wú)所不管、無(wú)所不包的小社會(huì )。此外，教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面，從小學(xué)到高中教育是免費的，高等教育不僅免交學(xué)費、住宿費等費用，而且學(xué)生還可以享受到能夠解決吃飯問(wèn)題的助學(xué)金；在福利分房方面，企業(yè)或者單位按照職工的工齡和年齡等條件以及家庭人口數目，為職工分配住房?？傊?，計劃經(jīng)濟的50年，我國的社會(huì )福利是以職業(yè)為依托、以城鎮職工為主體、關(guān)懷職工生活方方面面、所需經(jīng)費幾乎全部由國家財政提供的福利制度。

我國的福利制度自建立以來(lái)，尤其是在建國后的十來(lái)年，在解決城鄉無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的社會(huì )成員的生存問(wèn)題上，作出了有益的貢獻。據民政部門(mén)的統計，1959年民政部門(mén)管理的福利院收養了64454位孤老、27964位孤兒和14627位“三無(wú)”精神病患者。[1]在，按照1960年4月二屆全國人大二次會(huì )議通過(guò)的《1956-1976年全國農業(yè)發(fā)展綱要》第30條確立的對農村中的孤老殘幼實(shí)行“五?！钡闹贫?，許多地區建立了養老院，收養農村中的孤寡老人。到1994年，全國已有33584個(gè)鄉鎮統籌供養了273萬(wàn)“五?！比丝?，農村敬老院約4萬(wàn)所，收養56萬(wàn)老人。[2]民政福利制度的實(shí)施就使得那些社會(huì )上最脆弱群體的生存有了保障，由此極大地顯示出新生的社會(huì )主義制度的優(yōu)越性，保障了社會(huì )穩定。

在計劃經(jīng)濟時(shí)期的“高就業(yè)、低工資”的就業(yè)和分配制度下，城鎮職工所享受到的無(wú)所不包的福利待遇，不僅極大地填補了職工由于低收入而造成的生活上的虧空，改善和提高了他們的物質(zhì)和精神生活水平，而且使他們切實(shí)地感受到當家作主的滿(mǎn)足和自豪。

（二）我國現行的社會(huì )福利制度

20世紀80年代開(kāi)始的經(jīng)濟體制改革帶來(lái)了社會(huì )結構的巨大變化，傳統福利制度日益暴露出一系列不適應新社會(huì )環(huán)境的弊端：首先，國有企業(yè)改革必然使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟實(shí)體，它們要與所有企業(yè)一起參與市場(chǎng)競爭，在這種情況下，企業(yè)尤其是一些老企業(yè)，由于背負沉重的職工福利負擔，所以難以與新生企業(yè)公平競爭，面臨更大的破產(chǎn)風(fēng)險，而且職工所在的企業(yè)一旦破產(chǎn)，職工極其家庭能夠獲得的福利待遇將沒(méi)有了著(zhù)落，生活將立即遇到極大困難；其次，企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地栓在一起（例如單位分配的住房、職工子弟就讀的子弟學(xué)校等，形成了企業(yè)與職工之間的人身依附關(guān)系），不同企業(yè)或單位，職工的福利待遇會(huì )有很大差異，有些單位職工的福利甚至高于工資，這就阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟所需要的統一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成；第三，優(yōu)厚的福利待遇由于是平均分配，所以不但沒(méi)有發(fā)揮它激勵勞動(dòng)者積極性的功能，反而助長(cháng)了人們的懶惰和依賴(lài)心理，企業(yè)的效率和發(fā)展；第四，經(jīng)濟體制改革帶來(lái)經(jīng)濟結構多元化，農村人口流入城鎮，進(jìn)入不同所有制企業(yè)和單位就業(yè)，他們連應當享受到的社會(huì )保險待遇都享受不到，何談享受社會(huì )福利待遇，這種從制度建立之初就對農民實(shí)行的不平等待遇，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟下不能再延續下去，否則會(huì )繼續擴大城鄉差距，城鄉隔離的二元社會(huì )經(jīng)濟結構也無(wú)法打破?？梢钥闯?，在市場(chǎng)經(jīng)濟下，傳統福利制度不但不能適應不同社會(huì )成員的需求（我國現有的社會(huì )福利服務(wù)只能滿(mǎn)足5%的社會(huì )需求，這里的社會(huì )福利服務(wù)主要指為老年人、殘疾人提供的養老和寄養機構），而且直接對企業(yè)的發(fā)展，最終也對整個(gè)經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生影響，也會(huì )釀成社會(huì )不穩定因素。改革傳統的福利制度勢在必行。

1993年4月，民政部發(fā)布了《國家級福利院評定標準》，同年8月，民政部又發(fā)布了《社會(huì )福利企業(yè)規劃》。1994年12月，民政部發(fā)布了《福利彩票管理辦法》。1997年4月，民政部與國家計委聯(lián)合發(fā)布《民政事業(yè)發(fā)展‘九五’計劃和2010年遠景目標綱要》，指出，殘疾人可以由過(guò)去單一的在福利企業(yè)就業(yè)改變?yōu)樵诟＠髽I(yè)或分散就業(yè)。1999年12月，民政部頒布了《社會(huì )福利機構管理暫行辦法》。從這些法規可以看出，無(wú)論是社會(huì )福利院和社會(huì )福利企業(yè)的發(fā)展，福利資金的籌集，還是殘疾人就<