關(guān)于建構“三位一體”的黨內民主制度的核心平臺

“三位一體”覺(jué)代會(huì )常任制的基本邏輯 “三位一體”黨內民主制度的核心，是變“對上負責”為“對下負責”，即從根本上改變現行政治制度所帶來(lái)的兩大結構性問(wèn)題：一是權力過(guò)度集中，對主要領(lǐng)導干部的監督無(wú)法到位；二是決策缺乏民主，公共決策缺乏民意，隨意性太大。具體而言，“三位一體”黨代會(huì )常任制是指；黨代會(huì )年會(huì )制、全委會(huì )常設制、黨代表任期制，三者統籌兼顧，相互制約，互為補充。其基本邏輯是：第一，通過(guò)黨代會(huì )年會(huì )制，確保黨代會(huì )的宏觀(guān)決策權和對全委會(huì )、紀委的監督權，維護黨代會(huì )最高決策機關(guān)和最高監督機關(guān)的地位；第二，通過(guò)黨的全體委員會(huì )常設制，對接黨代會(huì )，履行黨代會(huì )休會(huì )期間的宏觀(guān)決策的執行權和部分具體決策權的行使，解決權力過(guò)度集中，屏蔽主要領(lǐng)導權力濫用的風(fēng)險，第三，實(shí)行黨代表任期制。即黨代表真正成為黨代會(huì )的權力主體和民意代表，在任期(五年)內，依據《黨章》和《黨內監督條例(試行)》等黨內法規賦予的職權，行使黨內民主決策權和對黨代會(huì )、全委會(huì )和紀委的監督權。 黨代會(huì )常任制及黨代表任期制的創(chuàng )新價(jià)值 從1952年毛澤東同志提出效仿全國人民代表大會(huì )制度設黨的常任代表，到黨的八大鄧小平同志正式提出黨的代表大會(huì )常任制，再到改革開(kāi)放以來(lái)兩次較大范圍的常任制試點(diǎn)，可以說(shuō)黨代會(huì )常任制在理論上有所突破，在實(shí)踐上也進(jìn)行了許多有益探索。但由于種種原因，黨的代表大會(huì )常任制工作并沒(méi)有取得理想效果。此次黨的十七大明確提出“實(shí)行黨的代表大會(huì )代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會(huì )常任制”，充分體現了在激活過(guò)去政治體制改革成功經(jīng)驗的基礎上的理論突破和制度創(chuàng )新。 第一，目標定位。明確了黨代表任期制和黨代會(huì )常任制的功能目標，即擴大黨內民主；增強黨的執政能力。強化對權力監督；實(shí)現科學(xué)決策。 第二，制度架構。梳理清晰了黨代會(huì )、全委會(huì )和黨代表三者的邏輯關(guān)系，有效構筑了黨內民主制度的核心平臺，即以黨代表任期制為基礎，以黨代會(huì )常任制為突破口，漸進(jìn)式地構建黨代會(huì )常任制為核心的黨內民主制度。 第三，基本思路。在“以改革創(chuàng )新精神全面推進(jìn)黨的建設新的偉大工程”和“以擴大黨內民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內和諧促進(jìn)社會(huì )和諧”的戰略方針下，凸現了點(diǎn)面結合的政治體制改革思路，即以黨代會(huì )常任制為黨內民主制度改革突破口的同時(shí)，輔之相關(guān)的黨內民主的其他制度，構筑體系化的黨內民主制度。 第四，政策選擇。黨代會(huì )常任制在選擇一些縣(市、區)試行的基礎上逐步推開(kāi)，即在客觀(guān)理性總結過(guò)去黨代會(huì )常任制試點(diǎn)基礎上，通過(guò)階段性的制度磨合，黨代會(huì )常任制逐步向地級市推開(kāi)。 現行黨代會(huì )制度存在的主要問(wèn)題 黨內最高權力機關(guān)的控制力不強。一是從時(shí)間看，黨的代表大會(huì )每五年召開(kāi)一次，權力控制缺乏連續性，對很多重大問(wèn)題不能及時(shí)作出權威性的決策，其居于黨內最高地位的權力只能讓渡給黨的委員會(huì )，而對委員會(huì )代為履行職權的情況則缺乏有效控制。二是從組織結構看，黨的代表大會(huì )與黨的委員會(huì )是權力授受的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，而在實(shí)際操作中，這種權力關(guān)系被搞得比較模糊，甚至被顛倒過(guò)來(lái)，形成一種倒金字塔形權力結構。三是從管理幅度看，黨的代表大會(huì )管理幅度的廣泛性與黨代會(huì )召開(kāi)時(shí)間間隔太長(cháng)形成矛盾。從目前情況看，對經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )發(fā)展中的一些具體問(wèn)題管得太多。由于黨代會(huì )召開(kāi)間隔時(shí)間太長(cháng)，待問(wèn)題信息傳遞到黨代會(huì )時(shí)，大多已過(guò)時(shí)，失去實(shí)際價(jià)值。四是從決策范圍看，黨的代表大會(huì )五年才召開(kāi)一次，決定了其決策的事項內容大而多，一些事關(guān)全局的重大決策、經(jīng)濟發(fā)展的重大項目、黨政主要領(lǐng)導干部的任命以及關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項，實(shí)質(zhì)上是由黨的常委會(huì )決定。 黨內監督制約缺乏力度。一是現行黨代會(huì )制度中，存在一個(gè)授權者不能對被授權者進(jìn)行監督的邏輯缺陷。每一屆黨代表審議的“兩委”報告，是由上屆黨的代表大會(huì )所選舉產(chǎn)生的。 “兩委”的報告，在這五年時(shí)間里，黨代表并未對“兩委”進(jìn)行監督。由于他們之間并不存在選舉與被選舉、授權與被授權的關(guān)系，因而也就難以形成監督與被監督的關(guān)系。二是專(zhuān)門(mén)監督體制不暢，監督缺乏獨立性。紀委與同級黨委在監督關(guān)系上主客顛倒。紀委與同級黨委事實(shí)上形成一種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，使紀委對同級黨委的監督很難到位。紀委與黨代表大會(huì )在監督關(guān)系上主客脫離。紀委是黨內監督的專(zhuān)門(mén)機關(guān)，而黨代會(huì )存在的結構性問(wèn)題，如五年一次黨代會(huì )，使黨代會(huì )無(wú)法監督紀委。 黨代會(huì )常任制的基本設想 首先，黨內權力逐步向全委會(huì )和黨代會(huì )轉移。改變現行權力運行中存在的常委會(huì )取代全委會(huì )、全委會(huì )取代黨代會(huì )，黨代會(huì )的權力集中在常委會(huì )特別是集中在少數主要領(lǐng)導手中的權力關(guān)系倒置、權力流失與改向的現象。黨內權力逐步從常委會(huì )過(guò)渡到全委會(huì )和黨代會(huì )。由黨代會(huì )、全委會(huì )、常委會(huì )行使不同層次的決策權，過(guò)渡到黨代會(huì )和全委會(huì )行使不同層次的決策權。 其次，逐步建立在黨代會(huì )領(lǐng)導下的決策權。執行權和監督權相互牽制的權力格局。建立黨代會(huì )領(lǐng)導下的決策機關(guān)、執行機關(guān)和監督機關(guān)分設的領(lǐng)導體制，黨代會(huì )履行決策權，全委會(huì )履行執行權和部分的決策權，黨代會(huì )和紀委履行不同層次上的監督權。 最后，對黨代會(huì )時(shí)間安排進(jìn)行調整。由五年召開(kāi)一次，改為每五年召開(kāi)一次全體代表大會(huì )，履行包括換屆選舉在內的黨代會(huì )的一切職能。五年期間每年召開(kāi)一次代表會(huì )議，履行除選舉之外的其他職能。