簡(jiǎn)論檢察機關(guān)提起公益訴訟的問(wèn)題及完善

論文摘要民事訴訟法即將修改，其中最令人矚目的莫過(guò)于擬增加公益訴訟制度。民事訴訟法增加公益訴訟，反映了我國在法治進(jìn)程中已經(jīng)開(kāi)始重視對國家利益、社會(huì )公共利益受到侵害之法律救濟。但是，公益訴訟的探索在我國畢竟只是處于起步階段，對于公益訴訟的提起主體、提起的方式以及可能遇到的障礙的解決方法，在理論界仍有不少的爭議。本文從檢察機關(guān)的職能定位出發(fā)，針對檢察機關(guān)提起公益訴訟的理論問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并對完善公益訴訟制度提出自己的看法。

論文關(guān)鍵詞公益訴訟檢察機關(guān)民事督促起訴支持起訴謙抑性原則 一、檢察機關(guān)應是提起公益訴訟的適格主體

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律依據 《人民檢察院組織法》第4條規定：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權……保護社會(huì )主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財產(chǎn)……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利?！泵鞔_了檢察機關(guān)公共利益代表人的身份。同時(shí)，《刑事訴訟法》第77條關(guān)于檢察機關(guān)可以提起附帶民事訴訟的規定，也肯定了檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟的可行性。另外，在《民事訴訟法》第15條規定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機關(guān)作為支持起訴人的資格。 （二）檢察機關(guān)提起公益訴訟有著(zhù)天然優(yōu)越性 首次，相對于行政機關(guān)，檢察機關(guān)作為法律監督機關(guān)，其中立的法律地位決定了其沒(méi)有地方利益、部門(mén)利益的牽涉，更適合代表國家、社會(huì )公共利益提起訴訟。 其次，相比于其他社會(huì )團體，檢察機關(guān)作為國家法律監督機關(guān)，不僅是訴訟主體，更有著(zhù)法律監督者的特殊身份，擁有法定的調查權，相比于其他社會(huì )團體提起公益訴訟過(guò)程中容易遇到的調查事實(shí)取證困難的現狀，檢察機關(guān)能為維護國家、社會(huì )公共利益提供更加有力的保障。 再者，檢察機關(guān)作為專(zhuān)業(yè)的司法機關(guān)，擁有專(zhuān)業(yè)法律知識的檢察人員和專(zhuān)門(mén)的民事行政檢察部門(mén)，擁有提起公益訴訟的客觀(guān)條件。在國外司法實(shí)踐中，檢察機關(guān)也多為提起公益訴訟的合格主體。 因此，作為法定的公共利益代表人和法律監督機關(guān)，對于侵害公益的行為檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅是檢察監督權的表現，同時(shí)更是維護公共利益所不容推辭的責任。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的主要方式及原因分析

檢察機關(guān)提起公益訴訟主要包括三種方式：直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機關(guān)作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對于侵害國家利益、社會(huì )公共利益的行為，相關(guān)監管部門(mén)或國有單位怠于行使監管職責，檢察機關(guān)依法督促有關(guān)監管部門(mén)或國有單位履行自己的職責，使其依法提起民事訴訟，從而保護國家和社會(huì )公共利益。支持起訴即根據《民事訴訟法》第十五條的規定，檢察機關(guān)作為支持起訴人、支持原告的訴求的機關(guān)，以保障原告的合法權益能最終得到法院確認、支持，達到勝訴的目的。 檢察機關(guān)提起公益訴訟的三種方式各有不同的側重點(diǎn)，在實(shí)踐中也發(fā)揮著(zhù)重要的作用，以筆者所在地區廣州為例，廣州地區檢察機關(guān)在探索公益訴訟的實(shí)踐中取得了顯著(zhù)的成績(jì)，總體而言廣州市檢察機關(guān)公益訴訟體現以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是集中于督促、支持起訴，直接起訴較少，以2011年為例，廣州全市檢察機關(guān)開(kāi)展督促、支持起訴50件，而無(wú)直接起訴案件；二是督促起訴和支持起訴有機結合，檢察機關(guān)在辦理部分督促起訴案件時(shí)，在督促有關(guān)單位起訴時(shí)，為保證訴訟過(guò)程的順利開(kāi)展，向法院發(fā)出《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》，并派員參加法院的庭審活動(dòng)，發(fā)表支持起訴意見(jiàn)。三是案件類(lèi)型集中于犯罪造成的侵犯國有資產(chǎn)案件，對于侵害公共利益而提起的公益訴訟數量較少。 究其原因，筆者認為應有以下幾點(diǎn)： 首先，檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其公益訴訟的線(xiàn)索來(lái)源集中于犯罪造成的國有資產(chǎn)的流失。檢察機關(guān)身負公訴職能和反貪職能，因此，對于普通刑事犯罪和職務(wù)犯罪造成的國有資產(chǎn)流失能夠較快地掌握，并及時(shí)采取措施防止國有資產(chǎn)的流失。而對于其他諸如國企改制過(guò)程中的國有資產(chǎn)流失、公共工程招標、發(fā)包過(guò)程中的侵害國有資產(chǎn)行為以及侵害社會(huì )公共利益的行為等，卻因諸如線(xiàn)索來(lái)源等客觀(guān)原因而較難開(kāi)展。 其次，檢察機關(guān)的公益訴訟職能在社會(huì )上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機關(guān)公益訴訟職能，即使有了解，一般對檢察機關(guān)提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴，而并不了解督促和支持起訴，由于直接起訴的案例較少，也導致群眾質(zhì)疑檢察機關(guān)開(kāi)展公益訴訟的可能性，因此，在遇到侵害國有利益和社會(huì )公共利益時(shí)，并沒(méi)有想到向檢察機關(guān)反映，從而也在客觀(guān)上造成了檢察機關(guān)公益訴訟線(xiàn)索來(lái)源的狹窄。 再次，對于檢察機關(guān)直接起訴，法律上并沒(méi)有明確的規定，因此導致檢察機關(guān)直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙，客觀(guān)上也影響了檢察機關(guān)直接起訴的數量和成功率。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟應注意的問(wèn)題

（一）堅持職能定位，防止角色錯位 檢察機關(guān)應該首先是法律監督機關(guān)，基于法律監督職能來(lái)維護國家和社會(huì )公共利益不受侵犯，因此，即使作為國家、社會(huì )公共利益的代表，檢察機關(guān)也不應該偏離法律監督的職能定位。 在民事訴訟中，應當保持當事人之間的力量均衡，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，應當謹慎參加訴訟，避免打破民事訴訟中當事人均衡的狀態(tài)。因此，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中也應當堅持以事實(shí)為依據，以法律為準繩的原則，避免過(guò)分陷入“訴訟當事人”的身份當中。 具體而言，在民事督促起訴中，檢察機關(guān)的職責主要應當是監督被督促單位及時(shí)行使訴權，提起民事訴訟，以通過(guò)正當的民事訴訟途徑維護國有資產(chǎn)及社會(huì )公共利益，除非被督促單位拒絕起訴而檢察機關(guān)認為確有必要的，不宜以當事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中，檢察機關(guān)可以幫助當事人對證據進(jìn)行調查核實(shí)，維護當事人的合法權益，在訴訟過(guò)程中，應當根據客觀(guān)事實(shí)發(fā)表支持起訴意見(jiàn)并對庭審進(jìn)行法律監督，而對于雙方當事人在法庭上的辯論交鋒，應不宜參與。

（二）應當確立直接起訴的謙抑性原則 作為國家機關(guān)，檢察機關(guān)在訴訟中具有天然的強勢地位，不宜過(guò)于頻繁地參與民事訴訟，且檢察機關(guān)作為直接起訴的一方當事人，在理論上也存在不少需要解決的問(wèn)題： 1．檢察機關(guān)在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問(wèn)題 （1）針對國有資產(chǎn)流失提起的公益訴訟。在針對國有資產(chǎn)流失的案件中，檢察機關(guān)以國家名義提出訴訟，其所得利益是應當歸還被侵害的國有單位，還是上交國庫？雖然從名義上都是利益歸還國家，但實(shí)際差別顯然不言而喻。若歸國庫，顯然違背了誰(shuí)受損害誰(shuí)獲賠償的原則；但若歸還被害單位，又有違訴訟的公益性，長(cháng)此以往，也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續性。因此，如何平衡此項利益，需要進(jìn)一步的制度完善。 （2）針對社會(huì )公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對環(huán)境污染提起的公益訴訟為例，檢察機關(guān)獲得的賠償款，如何分配？是否應當作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款？抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金？若作為受害群眾的人身權利傷害的賠償款，如何確定賠償標準和賠償范圍？若作為整治基金，那么因污染受到人身權利傷害的群眾是否依然有權提起訴訟要求賠償？那對于被告人來(lái)說(shuō)，是否意味著(zhù)重復賠償？對于法院來(lái)說(shuō)，是否違背了“一事不再理”？ 2．檢察機關(guān)在直接提起公益訴訟過(guò)程中的調查取證權問(wèn)題 檢察機關(guān)有法定的職權，在直接提起公益訴訟過(guò)程中不免遇到需要調查取證的情形。檢察機關(guān)在依法定職權在搜集和保全證據過(guò)程中，包括搜集證據、保全證據、勘驗、鑒定、財產(chǎn)保全和強制措施等具有強制性質(zhì)，當事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。如果檢察機關(guān)向對方當事人搜集證據，對方是否有義務(wù)配合？若不加規定，則可能有導致公權力侵犯私權利事件的發(fā)生。 基于以上分析，筆者認為，有必要在檢察機關(guān)的公益訴訟中確立“謙抑性原則”，即在無(wú)法通過(guò)民事督促起訴或支持起訴等手段來(lái)保障國家和社會(huì )公共利益不受損失，而國家和社會(huì )公共利益又存在現實(shí)危險的情況下，方可由檢察機關(guān)作為原告直接向人民法院起訴。

四、關(guān)于完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建議

（一）應當立法明確檢察機關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位 檢察機關(guān)雖然在理論上和實(shí)踐中作為提起公益訴訟的主體，但是在立法中并未予以直接明確，導致檢察機關(guān)在作為公益訴訟主體提起訴訟時(shí)總不免尷尬，因此，在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時(shí)，應當明確檢察機關(guān)的公益訴訟主體地位，并明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的形式，從而在社會(huì )上擴大影響，提高公益訴訟社會(huì )效果。 （二）立法明確檢察機關(guān)公益訴訟的調查取證權 從實(shí)踐角度，檢察機關(guān)提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門(mén)負責，而相比于其他業(yè)務(wù)部門(mén)，民行檢察的調查取證的權限略顯尷尬，民行部門(mén)是否應當進(jìn)行調查取證及調查取證的權限范圍，并沒(méi)有充分的法律依據，實(shí)踐中也經(jīng)常遇到被調查單位不配合導致調查取證工作難以順利完成的現象。這也在客觀(guān)上影響了檢察機關(guān)民行部門(mén)進(jìn)行公益訴訟的效果。因此，應當明確賦予民行檢察進(jìn)行公益訴訟的調查取證權，并予以細化規定，保證調查取證權的行使，同時(shí)保障檢察機關(guān)在開(kāi)展公益訴訟的同時(shí)又不至于侵犯公民的私權利，平衡公共利益和個(gè)人利益。 （三）強化檢察機關(guān)民事督促起訴的效力 民事督促起訴工作屬于檢察機關(guān)制度創(chuàng )新和職能創(chuàng )新的有益嘗試，目前關(guān)于該項制度沒(méi)有具體的法律規定，缺乏制度保障。由于沒(méi)有強制的效力，在實(shí)踐中檢察機關(guān)的督促經(jīng)常會(huì )遇到被督促單位拒絕或拖延而無(wú)法對其進(jìn)行規制的尷尬，一般只能向其發(fā)出《檢察建議書(shū)》或者直接起訴，故在督促起訴辦案過(guò)程中，檢察機關(guān)多依靠通過(guò)與被監督單位的溝通才能順利推進(jìn)督促起訴工作的開(kāi)展，檢察監督權受到嚴重削弱，也直接影響了檢察機關(guān)提起公益訴訟的社會(huì )效果和法律效果。因此，應當立法賦予檢察機關(guān)民事督促起訴的職權，明確拒絕檢察機關(guān)督促意見(jiàn)的法律后果。這也是檢察機關(guān)行使法律監督權的客觀(guān)要求。 （四）明確訴訟利益的歸屬 正如前文提到，若檢察機關(guān)作為原告直接提起公益訴訟，利益的歸屬問(wèn)題需要進(jìn)一步規范。 首先，對于怠于提起訴訟的國有單位，筆者認為應當剝奪其受償的權利，由檢察機關(guān)將所得利益上交國庫。一方面，根據權利義務(wù)對等的原則，受損害的國有單位怠于行使訴訟權利，放棄訴求，自然不能享受權益；另一方面，若將勝訴利益歸還該國有單位，則有可能助長(cháng)國有單位怠于行使訴權的風(fēng)氣，轉而讓檢察機關(guān)承擔更多的起訴責任，不利于公益訴訟的可持續發(fā)展。 其次，對于侵犯公共利益檢察機關(guān)直接起訴的公益訴訟案件，在形式上筆者認為應當以支持起訴為主，如果直接起訴，以環(huán)境污染為例，應將賠償款一分為二，同時(shí)作為受害者的賠償款和治理基金，至于標準，可以作出原則性規定，具體可由當地有關(guān)部門(mén)結合當地實(shí)際情況予以明確。