試析探索現行內部監督體系下如何構建檢察機關(guān)廉政風(fēng)險防控機制

論文摘要 檢察機關(guān)作為國家的法律監督機關(guān)，在權力運行過(guò)程中，時(shí)刻面臨著(zhù)利益驅動(dòng)和自身腐敗的問(wèn)題。廉政風(fēng)險防控機制的建立，對于健全完善檢察特色懲防體系，全面提升檢察機關(guān)公正廉潔執法的能力和水平具有重要意義。本文結合工作實(shí)際，談?wù)剻z察機關(guān)如何構建廉政風(fēng)險防控機制，提升內部監督水平，突出執法工作特色。

論文關(guān)鍵詞 廉政風(fēng)險防控機制 內部監督 風(fēng)險點(diǎn) 黨風(fēng)廉政建設

一、構建廉政風(fēng)險防控機制的理論基石——內部監督理論

檢察機關(guān)建立廉政風(fēng)險防控機制，是以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，運用現代管理理念，將風(fēng)險防控理論和質(zhì)量管理方法應用于反腐倡廉工作實(shí)踐，以防控廉政風(fēng)險為核心內容，針對可能誘發(fā)腐敗的各類(lèi)風(fēng)險，通過(guò)分析評估，找到風(fēng)險點(diǎn)，形成對防控工作實(shí)施“過(guò)程”和“質(zhì)量”管理的預防腐敗工作機制。它將科學(xué)的管理理論應用于檢察機關(guān)自身反腐倡廉建設實(shí)踐之中，用發(fā)展的思路和改革的方法，解決反腐倡廉建設中遇到的新情況、新問(wèn)題，為有效預防檢察人員違紀違法行為的發(fā)生，為加強檢察機關(guān)內部監督工作提供了新的視角、載體和途徑。 該項工作，在國內走在前列的北京市各基層人民檢察院，他們的紀檢監察部門(mén)結合黨風(fēng)廉政建設，對檢察人員容易出現問(wèn)題的環(huán)節與崗位廉政風(fēng)險評估，確立工作目標及工作程序，形成的一整套規范化、制度化的廉政風(fēng)險防控機制。它體現了“預”與“防”兩方面有機的統一，通過(guò)“預”來(lái)預見(jiàn)腐敗現象發(fā)展變化的趨勢和規律，判斷具有廉政風(fēng)險的環(huán)節和領(lǐng)域；通過(guò)“防”提出有針對性的對策和措施，將在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節梳理出的問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，最大限度地減少腐敗現象的發(fā)生。

二、建立廉政風(fēng)險防控機制的主要方面

（一）把握廉政風(fēng)險性質(zhì)，深入排查廉政風(fēng)險點(diǎn) 1.明確廉政風(fēng)險類(lèi)型 廉政風(fēng)險，是指黨員干部在公務(wù)活動(dòng)和日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性以及腐敗行為帶來(lái)的嚴重后果。由于風(fēng)險因素復雜，為明確風(fēng)險防控的主要方向，查找之前需要科學(xué)地劃分風(fēng)險類(lèi)型。如果從內容和性質(zhì)上分類(lèi)，顯然難以做到，也不便把握，而從工作的外延上進(jìn)行分類(lèi)查找相對而言劃分簡(jiǎn)易，也盡可能地顧及了全面。以此為標準，將廉政風(fēng)險分為如下幾類(lèi)：一是個(gè)人廉政風(fēng)險。二是部門(mén)廉政風(fēng)險。三是單位廉政風(fēng)險。 2.三個(gè)層面雙向排查的有效方式 風(fēng)險排查，是構成防控機制的最基本要素，也是下一步采取防控措施的重要前提，其目的主要在于明確風(fēng)險范圍和風(fēng)險點(diǎn)。風(fēng)險點(diǎn)的查找主要是全體檢察人員緊抓“找、防、控”三個(gè)環(huán)節，通過(guò)個(gè)人、部門(mén)、單位三個(gè)層面結合案件流程和崗位職位的方式重點(diǎn)查找廉政風(fēng)險，以便及時(shí)預防與化解崗位廉政風(fēng)險。 按照規定，全面排查。首先是領(lǐng)導干部和其他檢察人員在梳理自身崗位職責和權力清單的基礎上，從崗位最基本的廉政制度要求、最容易發(fā)生腐敗的環(huán)節和思想認識最模糊的問(wèn)題等方面入手，初步查找個(gè)人職業(yè)道德、崗位職責、制度落實(shí)、外部環(huán)境等方面風(fēng)險。其次是各科室對照工作職責和黨風(fēng)廉政建設責任制要求，采取召開(kāi)科室、科室會(huì )議、座談會(huì )等形式，組織本科室檢察人員認真討論本科室在業(yè)務(wù)工作流程和履行職責、執行制度等方面存在的風(fēng)險點(diǎn)，查漏補缺。再次是從整個(gè)單位的角度，認真查找在重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用等方面容易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題的風(fēng)險內容及表現形式。 創(chuàng )新方式，雙向排查。雙向排查是指案件流程和崗位職位相結合排查崗位廉政風(fēng)險點(diǎn)的方式。一方面，從縱向依據案件進(jìn)程查找出案件線(xiàn)索篩選、初核、立案調查、暫扣封存涉案款物、移送犯罪線(xiàn)索等工作環(huán)節的廉政風(fēng)險，并根據風(fēng)險發(fā)生機率、危害程度、形成原因等評估風(fēng)險屬性和等級，便于加強進(jìn)程監管。另一方面，針對崗位職責的不同，從橫向上查找每個(gè)崗位的風(fēng)險。對案件審查部門(mén)負責人、案件主辦人等不同崗位職責，逐一查找特定人的廉政風(fēng)險，切實(shí)把風(fēng)險點(diǎn)找準、找全。 3.風(fēng)險等級的評估 根據風(fēng)險發(fā)生的幾率大小和一旦發(fā)生可能造成的危害程度高低，將個(gè)人、部門(mén)、單位風(fēng)險分別劃分等級，具體可分為三級：一級風(fēng)險為發(fā)生機率高，或者一旦發(fā)生可能造成嚴重損害后果，有可能觸犯國家法律、構成犯罪的風(fēng)險；二級風(fēng)險為發(fā)生機率較高，或者一旦發(fā)生可能造成較為嚴重損害后果，有可能違反黨紀政紀和相關(guān)法規，受到黨紀政紀處分的風(fēng)險；三級風(fēng)險為發(fā)生機率較小，或者一旦發(fā)生造成的影響程度較低，在單位或崗位內部，通過(guò)一定手段很快能解決的風(fēng)險。 （二）教育防控為基礎，突出特色制度防控 防控措施是廉政風(fēng)險防控機制的核心環(huán)節和關(guān)鍵要素，關(guān)系著(zhù)廉政風(fēng)險防控機制建設能否落到實(shí)處的問(wèn)題。 1.開(kāi)展崗位廉政教育，讓權力得到“提醒” 預防腐敗，防控風(fēng)險以教育為先，必須要讓“有崗位即有風(fēng)險”、“有權力就有風(fēng)險”的觀(guān)念深入人心。因此，構建崗位風(fēng)險防控機制建設，需開(kāi)展多種形式的風(fēng)險教育模式。一是警示、示范教育。二是風(fēng)險模擬教育。它將容易引發(fā)和滋生腐敗行為的關(guān)鍵點(diǎn)和高風(fēng)險崗位作為重點(diǎn)，以廉政風(fēng)險為依據，把枯燥的崗位廉政行為規范轉化為生動(dòng)形象的案例和情景，是通過(guò)細分崗位類(lèi)別、設計教育內容、落實(shí)教育措施等手段進(jìn)行個(gè)性化教育的一種教育模式。

2.防范廉政風(fēng)險，完善內控機制 當官員不能固守住自己的道德和良知時(shí)，單純的道德教化是沒(méi)有多少意義的，建立健全有效的制度才是最好的“防腐屏障”。 （1）建立廉政風(fēng)險預警機制。建立風(fēng)險預警機制的目的在于對干警執法辦案等行為時(shí)容易出現的廉政風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行前期分析，充分運用干部考察、述職述廉、處理涉檢信訪(fǎng)、網(wǎng)絡(luò )輿情監測等成果，加強對苗頭性、傾向性問(wèn)題的研判，及時(shí)遏制苗頭的發(fā)展，預防違規、違法行為的發(fā)生。（2）建立廉政風(fēng)險評估機制。針對腐敗現象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)部門(mén)和關(guān)鍵崗位，從案件分析、干部考察、述職述廉、個(gè)人重大事項報告、媒體報道、問(wèn)卷調查等方面收集廉政風(fēng)險信息，充實(shí)和完善廉政風(fēng)險信息庫。（3）建立風(fēng)險防控考核機制。通過(guò)定期自查、上級檢查、社會(huì )評議等方式，對廉政風(fēng)險防控效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監控。對不按照規定執行預警提示、不落實(shí)廉政風(fēng)險防控措施的科室和個(gè)人，區分不同情況，采取提醒警示、談話(huà)誡勉、通報批評、組織處理和紀律處分等措施，及時(shí)糾正工作中的失誤和偏差。對發(fā)現的問(wèn)題整改不力、處置不當，造成嚴重后果的，按照相關(guān)規定嚴肅處理并追究領(lǐng)導責任。

永嘉縣人民檢察院對開(kāi)展崗位廉政防控機制建設高度重視，注重理論創(chuàng )新與工作實(shí)際運用，更加側重于從制度層面來(lái)防控崗位廉政風(fēng)險，將幾項特色性的工作融入到了機制建設中，并取得了一定成效。 一是推進(jìn)執法規范化建設。參照最高人民檢察院的《檢察機關(guān)執法工作基本規范》，推行執法規范化建設，進(jìn)一步完善執法制度，規范執法行為，規避廉政風(fēng)險。著(zhù)重對領(lǐng)導干部、部門(mén)主要負責人、辦案檢察人員以個(gè)人自學(xué)、集中學(xué)習、視頻會(huì )議等方式開(kāi)展輪訓，著(zhù)重讓檢察人員知道應該做什么、怎么做、做到什么程度，進(jìn)一步克服和解決執法辦案方面存在的不規范問(wèn)題，公正、廉潔執法。 二是對案件進(jìn)行流程管理。區別于傳統的案件管理模式，我院開(kāi)闊視野，探索利用現代信息技術(shù)，運用檢察業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)管理系統對案件信息實(shí)行案件網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上流轉、網(wǎng)上同步監督等流程管理，以科技手段促進(jìn)公正廉潔執法，最大限度地壓縮辦案人員濫用檢察權的空間，切實(shí)提升廉政風(fēng)險防控科技化水平。 三是執法檔案制度、廉政檔案制度與利益沖突回避機制結合。我院著(zhù)力把三者合一，使內部監督工作形成新的抓手和載體，進(jìn)一步促進(jìn)檢察人員辦案質(zhì)量意識的提高和接受監督意識的提升。執法廉政檔案將公訴、偵監、反貪、反瀆等多個(gè)執法部門(mén)的檢察人員的執法行為以檔案的形式記錄下來(lái)，全面、客觀(guān)、準確反映執法行為，并對執法的環(huán)節、流程以及執法行為的優(yōu)劣進(jìn)行執法質(zhì)量評估。 四是推行輕微刑事案件快速辦理機制。永嘉縣檢察院將輕微刑事案件快速辦理機制作為重點(diǎn)工作之一，并有效地與崗位廉政風(fēng)險防范工作相結合。如規定我院在對于基本事實(shí)清楚，基本證據確實(shí)、充分的輕微刑事案件要在三日內作出是否逮捕的決定，十五天內作出是否提起公訴的決定，能夠有效節省辦案資源，縮短辦案時(shí)間，提高辦案效率，更為重要的是一定程度上降低了辦人情案、關(guān)系案的風(fēng)險。 五是結合黨風(fēng)廉政建設與檢務(wù)督察。一是向內部各執法部門(mén)發(fā)出對重點(diǎn)案件進(jìn)行督察的通知，要求對不立、不捕、不訴、撤銷(xiāo)等九類(lèi)案件在辦結后十個(gè)工作日內向監察室網(wǎng)上報備，接受常規性監督。二是開(kāi)展專(zhuān)項案件評查。每年定期向業(yè)務(wù)科室所辦的重點(diǎn)案件開(kāi)展專(zhuān)項評查活動(dòng)。通過(guò)對案件的重點(diǎn)監督檢查，從源頭上防止和減少檢察人員利用執法權利“交易”的可能性。

四、實(shí)踐操作中存在的問(wèn)題

（一）廣大檢察人員崗位風(fēng)險的意識較為淡薄 一方面，認識不到反腐倡廉工作與自身利益休戚相關(guān)，缺乏主動(dòng)參與、主動(dòng)監督的自覺(jué)性，尤其是業(yè)務(wù)科室的干警工作任務(wù)繁重難以配合機制建設；另一方面，廣大干警對權力運行的情況不了解，加之缺乏實(shí)施有效監督的平臺和渠道，群眾監督難以真正開(kāi)展。 （二）監督部門(mén)的難處 一是監督的目標不夠具體明確，對權力部門(mén)、權力崗位監督重點(diǎn)不明晰；監督的途徑不夠具體明確，局限于會(huì )議監督、文件監督，監督停留在形式上、表面上和要求上。二是在工作中，監督部門(mén)不敢進(jìn)行深度監督，擔心承擔影響業(yè)務(wù)發(fā)展的罵名，導致對權力的實(shí)質(zhì)性監督“缺位、不到位、難到位”。 （三）黨風(fēng)廉政建設與廉政風(fēng)險防控機制建設難結合 尤其是黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作與業(yè)務(wù)工作難結合，一般只局限于黨紀條規的學(xué)習和隊伍思想教育，沒(méi)有很好地融入業(yè)務(wù)工作之中，特別是沒(méi)有體現在對權力運行的控制之中。一方面，崗位廉政風(fēng)險逐步積聚，急需加以防控；另一方面，防控措施缺失，出現管理真空，長(cháng)期以往，必然加劇廉政風(fēng)險，甚至引發(fā)案件的發(fā)生。

五、加強崗位廉政風(fēng)險防控機制建設的對策思考

任何問(wèn)題的發(fā)生和發(fā)展，都有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程。如果我們能從制度建設入手，使其能為業(yè)務(wù)工作服務(wù)，并抓好黨風(fēng)廉政建設，彌補漏洞，消除隱患，完全有可能最大限度地降低腐敗和不正之風(fēng)發(fā)生的概率，避免很多遺憾。 （一）摸清權力傾向 在自查的基礎上，監督部門(mén)著(zhù)重摸清各部門(mén)有何種權力，權力集中在哪些方面、哪些崗位、哪些環(huán)節。從檢務(wù)公開(kāi)和落實(shí)監控責任上入手，將每一個(gè)廉政風(fēng)險點(diǎn)都置于監督之下，間接加強檢察人員對自身行為的約束，同時(shí)也減小監督人員的阻力。 （二）加強宣傳動(dòng)員，公示廉政風(fēng)險點(diǎn) 對排查出的廉政風(fēng)險點(diǎn)，在全檢察機關(guān)范圍內進(jìn)行公開(kāi)公示，并廣泛征求各方面的意見(jiàn)和建議，修改補充完善崗位廉政風(fēng)險點(diǎn)，充分發(fā)揮群眾監督作用，最大限度地將權力運行置于陽(yáng)光之下。 （三）明確分工，落實(shí)責任 將部門(mén)廉政風(fēng)險點(diǎn)防控作為班子成員履行黨風(fēng)廉政建設責任制、抓好防腐工作的重要內容，納入述職述廉范疇；將崗位廉政風(fēng)險點(diǎn)防控作為部門(mén)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設和源頭防腐工作的重點(diǎn)，納入部門(mén)執行黨風(fēng)廉政建設責任制匯報的重要內容。