關(guān)于略論社?；鸨O管存在的問(wèn)題與對策

摘要 : 社?；鹗巧鐣?huì )保障制度的重要組成部分，是社會(huì )保障的基礎和核心。良好的社?；鸨O管，必須以一套良好的管理體制為基礎。近些年來(lái)，我國的社?；鹨幠Ｒ暂^快速度逐年增長(cháng)，但由于管理不善和監管乏力，也出現了一些造成重大損失的現象。本文以社?；鸨O管的法律制度為切入點(diǎn)，探討社?；鸨O管法律制度存在的問(wèn)題，并對逐步完善相應的法律制度提出自己的看法。

關(guān)鍵詞 ：社?；?；監管 ；法律制度 ；養老金。

良好的社?；鸨O管，必須以一套良好的管理體制為基礎。目前我國社?；鸬谋O管，主要以行政監管為主，結果造成政企不分、政事不分，出現了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。本文以社?；鸨O管的法律制度為切入點(diǎn)，探討社?；鸨O管法律制度存在的問(wèn)題，并對逐步完善相應的法律制度提出自己的看法。

社?；鸨O管存在的問(wèn)題。

1.社?；鸨O管法律存在缺失。1996 年以來(lái)，國務(wù)院和勞動(dòng)保障部、財政部先后頒布了一系列規章制度，如《社會(huì )保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會(huì )保險基金財務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養老保險基金實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理暫行規定》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現的文件，架構起社會(huì )保障的法律框架，雖然形成了財政監管、審計監管、銀行監管和內部控制的監管體系，但從法律體系上看，都屬于部委規章，立法層次低，零散而混亂，權威性差，缺乏較高的法律效力，對違規后應承擔的法律責任也沒(méi)有明確規定。

2.社?；痤A算管理不夠健全。由于沒(méi)有把社?；鸬念A算管理納入法制規范，社?；鸬墓芾沓尸F出管理分散、政出多門(mén)的現象，以致出現了勞動(dòng)行政部門(mén)及經(jīng)辦機構挪用“兩項基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實(shí)體、濫提管理費等問(wèn)題，甚至發(fā)生了上海社?；鸢傅戎卮蟀讣?。要杜絕這些問(wèn)題，必須從源頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會(huì )保障基金的預算管理，以便政府從宏觀(guān)上規劃社會(huì )保障事業(yè)，統籌社?；鸬陌才?，保證社?；鸬氖罩蓷l線(xiàn)管理，節省管理成本，防止社?；鹆魇?。

3.社?；鸨O管力量比較薄弱。為了加強對社?；鸬谋O督檢查，財政部、審計署相繼成立了社會(huì )保障司，勞動(dòng)保障部也設立了基金監督司，履行內部行政監督職能。但目前我國每年五項社?；鸬氖罩б幠３^(guò) 2 萬(wàn)億元，而部分地區社?；鸨O管的力量比較薄弱，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，工作能力和責任心不強，直接導致我國社會(huì )保障基金監管的立法層次較低，執法缺乏權威性。

4.社?；鸨O管透明度較低。在政府主導的監管體制下，社會(huì )保障部門(mén)充當委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒(méi)有透明的信息披露，缺乏市場(chǎng)監督。上海社?；鸢傅纳姘溉藛T，將大量的社?；鹜ㄟ^(guò)委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財等。這種情況能夠出現，顯然與監管缺乏透明度大有關(guān)系。作為資產(chǎn)管理者的政府，應當對社?；疬\營(yíng)管理信息充分公開(kāi)，通過(guò)相關(guān)規定確定信息公開(kāi)制度，讓普通公民都對基金的使用以及運行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

5.社?；鸫嬖谳^大缺口。我國養老保險從現收現付制到“統賬結合”的轉軌過(guò)程中，存在著(zhù)巨大的 資 金 缺 口。 由 于 測 算 的 口 徑 不同，對養老金缺口的估計數目差別很大，從兩三萬(wàn)億到八九萬(wàn)億不等。為了彌補社?；鸬牟蛔?，國家在籌集社?；鸱矫嬉苍龀鲞^(guò)努力，2001 年 6 月，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會(huì )保障基金管理暫行辦法》，規定“國有股存量出售收入全部上繳全國社會(huì )保障基金”，以彌補社?；鸬牟蛔?。但由于多種原因，方案出臺后，股市持續下跌，2002年 6 月，國務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內上市公司停止執行該辦法。到 2009 年 6 月，財政部、國資委、證監會(huì )、全國社?；鹄硎聲?huì )又聯(lián)合發(fā)文，啟動(dòng)了部分國有股劃撥充實(shí)社?；鸬母母?。這些政策和措施，為社?；鹛峁┝朔€定的資金來(lái)源，對我國社保事業(yè)的發(fā)展有推動(dòng)作用，而且還有助于資本市場(chǎng)的良性發(fā)展。但也應看到，目前社?；鸬娜笨谌匀缓艽?。據統計，截至 2005 年底，全國養老金“空賬”已達 8000 億元，而目前這個(gè)數字已超過(guò)萬(wàn)億。

6.社?；鹫魇沾嬖谳^大問(wèn)題。我國社?；鸬氖绽U，是以社會(huì )保險費的形式征收，收費的法制性、規范性和強制性比較差。按照 1999 年國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì )保險費征繳暫行條例》的規定，社會(huì )保險費既可以由勞動(dòng)保障部門(mén)征收，也可以由稅務(wù)部門(mén)征收。目前已有十幾個(gè)省市由地方稅務(wù)部門(mén)征收社會(huì )保險費。但既然不是稅收，社會(huì )保險費就不適用于稅收征管法的相關(guān)規定。在現實(shí)中，社?；鹗绽U的基數核定不實(shí)的問(wèn)題比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會(huì )保險費的現象比較普遍，且征收成本較高。

社?；鸨O管的改革對策為了保證社?；鸬陌踩\轉，必須大力完善監管體制，解決法律制度不健全、立法監管力度弱、司法監管無(wú)法可依等問(wèn)題。完善社?；鹜顿Y監管的法律制度，是其中十分重要的一個(gè)方面。相對來(lái)說(shuō)，國外社?；鸬谋O管法律比較健全，如在澳大利亞有《養老金行業(yè)監管法》、《強制年金監管條例》，英國有《養老金法案》，美國有《社會(huì )保障法》等。而我國現行的社?；鹜顿Y監管的法律規范，大都屬于“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規，還沒(méi)有一部全國人大立法通過(guò)的正式社會(huì )保障法律。從廣義的法律體系來(lái)看，它們都屬于部委規章，屬于較低層次的法律，權威性較差?！度珖鐣?huì )保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》在立法技術(shù)上過(guò)于粗線(xiàn)條，導致原則性條款多，具體操作性條款少。由于條款不具體，通常要在法律頒布后再頒布實(shí)施細則，而實(shí)施細則如果滯后，無(wú)疑會(huì )給監管帶來(lái)諸多不便。而現有的《信托法》、《證券法》等，也都不能完全適用于社?；鸬耐顿Y監管，因而有必要專(zhuān)門(mén)針對社?；鹜顿Y監管，制定《社會(huì )保障基金投資監管法》。

從世界各國流行的投資監管的相關(guān)法律制度來(lái)看，社會(huì )保險基金監管理念主要有兩種，一種是信托監管，一種是嚴格限量監管。信托監管的前提是經(jīng)濟發(fā)展成熟，金融體制完善，基金管理機構已得到一定程度發(fā)展，有完善的資本市場(chǎng)、各種中介機構組織、比較發(fā)達和成熟的金融監管系統來(lái)支撐，并需要社會(huì )保險基金管理者普遍對信托責任的法理和要求有充分認識和心理認同。與信托監管相對應的嚴格限量監管，除要求投資管理人達到最低的審慎性監管要求外，還通過(guò)明確的規定對社會(huì )保險基金的投資工具、投資工具組合的比例結構、運作和績(jì)效等具體內容進(jìn)行嚴格的限量監管，從而把社會(huì )保險基金投資運營(yíng)的風(fēng)險控制在合理的范圍內。

從長(cháng)遠來(lái)看，隨著(zhù)資本市場(chǎng)的發(fā)展和社會(huì )保險基金運營(yíng)的逐步完善，許多國家對保險基金的投資工具及比例限制都逐漸進(jìn)行了調整，這方面的管制逐步放松，大多數國家在補充保險基金進(jìn)入股票市場(chǎng)方面都經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。社會(huì )保險基金投資監管的趨勢，應該是從嚴格限量監管逐步走向信托監管。

社?；鸨O管是一項復雜的系統工程，涉及從收費（或撥款）、日常賬戶(hù)管理、投資運營(yíng)、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節，需要大量懂得相關(guān)法規政策、有特定管理經(jīng)驗或專(zhuān)業(yè)技能的工作人員，這是任何一個(gè)部門(mén)都無(wú)法同時(shí)擁有的。因此，在監督管理上必須實(shí)行多方管理，互相監督，權利制衡。即社?；鸬恼咧贫?、行政管理權，交給人力資源與社會(huì )保障部，賬戶(hù)管理、負債管理權交給財政部門(mén)，財政部門(mén)加強對在社?；鸹I集、管理和發(fā)放過(guò)程中全流程監督，按照財政法規履行審核、檢查和處罰等職能 ；稅務(wù)部門(mén)對課稅過(guò)程進(jìn)行監督，保證社?；饝毡M收 ；審計部門(mén)強化審計監督，對社?；鸹I集、使用、管理、發(fā)放及運營(yíng)過(guò)程的違規、違紀進(jìn)行監督 ；建立完善的社?；鹜顿Y監管法律制度，對社?；鹜顿Y運營(yíng)進(jìn)行有效監管。對于社?；鸬念A算管理問(wèn)題，應當予以特別重視。必須強化征收管理，防止基金流失，在統籌范圍內合理調度資金以保證社?；鸬闹С鲂枰?。經(jīng)辦機構要認真分析基金收支情況與動(dòng)態(tài)發(fā)展，掌握投資贏(yíng)利情況，定期向同級財政和勞動(dòng)保障部門(mén)報告收支情況，加強基金運行的財務(wù)監督。［1］

在完善我國的社?；鸨O管法律制度的過(guò)程中，國外在社?；鸬谋O管制度方面有許多成功的經(jīng)驗和失敗的教訓可以借鑒。比如，在制度轉軌中出現的資金不足問(wèn)題，智利在進(jìn)行養老金制度改革時(shí)也曾遇到。智利采取的辦法，是通過(guò)立法將其隱性債務(wù)顯性化處理，發(fā)行特種債券，納入財政預算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券，包括利息在內，政府共需支付 170 億美元，本息將在長(cháng)達三四十年的時(shí)間內分批兌付。同時(shí)規定，1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉入新制度，便不可退回到舊制度。［2］這種將債務(wù)和國家責任顯性化的做法，值得我們參考和借鑒。再如，關(guān)于社?；鸬亩悇?wù)征收問(wèn)題，自 19 世紀末德國首創(chuàng )社會(huì )保障（險 ） 稅以來(lái)，國際社會(huì )進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，社會(huì )保障稅的優(yōu)越性在實(shí)踐中顯現出來(lái)，從而在世界范圍內獲得迅速而廣泛的推廣。我國也應當借鑒這種經(jīng)驗，將社?；鹫魇占{入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)如果不繳稅，稅務(wù)部門(mén)可以依法采取稅收保全、強制執行、限制相關(guān)人員離境等措施，這樣就有利于保證國家稅款按時(shí)、足額征收。而且，實(shí)行稅務(wù)征收，有利于對社會(huì )保險基金實(shí)行收支兩條線(xiàn)預算管理，建立社會(huì )保險基金管理的監督機制，保證社會(huì )保險基金的安全性。此外，開(kāi)征社會(huì )保障稅，還可以利用現有稅務(wù)部門(mén)的組織機構、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門(mén)在征管經(jīng)驗、人員素質(zhì)、機構系統方面的優(yōu)勢，從而可以大大提高社會(huì )保障資金的籌資效率，有助于降低制度運行成本。［3］當然也應該看到，由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展狀況各有不同，每個(gè)國家社?；鸬谋O管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他國家的監管模式。我國社?；鸨O管制度的構建，必須根據我們自己的國情和發(fā)展道路，科學(xué)研究，謹慎決擇。

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